ความคุ้มครองทางสังคม ‘แรงงานนอกระบบ’

tdriบทความ, ทีดีอาร์ไอชวนอ่าน, , , , , , ,

ความคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) เริ่มต้นขึ้นในปลายศตวรรษที่ 19 ไปจนถึงต้นศตวรรษที่ 20 ในยุคอุตสาหกรรม มีแนวคิดวิวัฒนาการไปตามสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป จุดเริ่มต้นเพื่อช่วยเหลือประชาชนให้พ้นจากความยากจน และขยายไปสู่การจัดหาความมั่นคงทางรายได้และการคุ้มครองแรงงานจากการว่างงาน ซึ่งรวมถึงสิทธิประโยชน์ของประกันสังคม การแทรกแซงตลาดแรงงาน และการเชื่อมโยงไปยัง เป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษของกลุ่มแรงงานที่มีนายจ้าง

สำหรับความคุ้มครองทางสังคมของประเทศไทยกำเนิดขึ้นในช่วงวิกฤติต้มยำกุ้ง ปี 2540 มุ่งเน้นการนำโครงข่ายความคุ้มครองทางสังคมมาใช้ในการพัฒนาสวัสดิการและคุณภาพชีวิตของประชาชนในขณะนั้น ต่อมา ได้มีการทบทวน พัฒนาหรือเสริมความแข็งแกร่งแก่ระบบความคุ้มครองทางสังคมของประเทศมากขึ้น

ปัจจุบัน ประเทศไทยมีระบบความคุ้มครองทางสังคม 2 รูปแบบ

(1) สวัสดิการทางสังคม เป็นระบบที่ภาครัฐเป็นผู้ให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชนเป็นหลัก ไม่มีการร่วมจ่ายเงินสมทบใดๆ จากประชาชน ผ่านการจัดสรรสวัสดิการขั้นพื้นฐานที่ไม่เป็นรูปของตัวเงิน เช่น โครงการเรียนฟรี 15 ปี ประกันสุขภาพถ้วนหน้า และความช่วยเหลือทางสังคมในรูปของตัวเงิน เช่น โครงการอุดหนุนบุตร เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ  เบี้ยยังชีพคนพิการ และเงินบรรเทาภัยพิบัติ  เป็นต้น

(2) ประกันสังคม เป็นระบบที่ประชาชนจะต้องมีการร่วมสมทบเงินมีทั้งกรณีภาคบังคับและภาคสมัครใจ เช่น แรงงานในระบบจะกลายเป็นผู้ประกันตนในกองทุนประกันสังคมมาตรา 33 ต้องสมทบเงินรายเดือน เป็นกรณีภาคบังคับ สำหรับประกันสังคมภาคสมัครใจได้มีการผลักดันจากภาครัฐให้ครอบคลุมไปยังแรงงานนอกระบบที่ยังไม่มีสวัสดิการรองรับในหลายมิติ เช่น ประกันสังคมมาตรา 40

การเกิดวิกฤติทางเศรษฐกิจในอดีต ที่ผ่านมา นอกจากจะเป็นการเปิดเผยความเปราะบางของสังคมในหลายมิติ แต่ยังคงทิ้งบทเรียนสำคัญที่ท้าทายสำหรับภาครัฐในการรับมือและวางแผนจัดการกับระบบสวัสดิการสำหรับประชาชนหากเกิดวิกฤติเช่นเดียวกันในอนาคต รวมถึงปัญหาพื้นฐาน ที่สำคัญคือ สวัสดิการหรือคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุที่มีจำนวนเพิ่มขึ้น

จากการระบาดของโควิด-19 ทำให้เห็นว่า ยังมีผู้สูงอายุจำนวนมากอาศัยอยู่คนเดียวตามลำพังหรืออยู่อาศัยกับผู้สูงอายุรุ่นเดียวกันมากขึ้น และยากที่จะเข้าถึงสวัสดิการต่างๆ ในขณะนั้น

โดยเฉพาะแรงงานนอกระบบที่กำลังจะกลายเป็นผู้สูงอายุในอนาคต ยังไม่ได้รับความคุ้มครองทางสังคมเพียงพอต่อการดำรงชีพอย่างมีคุณภาพ

ทีดีอาร์ไอทำการสำรวจความคิดเห็นแรงงานนอกระบบภายใต้ชุดสวัสดิการเดิมที่มีอยู่ พบว่าประชาชนไม่พึงพอใจต่อสวัสดิการแบบเดิม รวมถึงประกันสังคมมาตรา 40 หลังจากนั้นมีการนำเสนอชุดสวัสดิการรูปแบบใหม่ที่มีสิทธิประโยชน์หลากหลายขึ้น ซึ่งเป็นสวัสดิการรูปแบบประกันสังคม โดยคำนึงถึงสวัสดิการขั้นพื้นฐานของเงินบำนาญและการดูแลระยะยาวเป็นหลัก

โดยจำลองเงินบำนาญ 3,000 บาทต่อเดือนเป็นอย่างต่ำ เพื่อให้มีความเพียงพอเมื่อเปรียบเทียบกับเส้นความยากจนระดับประเทศ และความคุ้มครองของ การดูแลระยะยาว สิทธิประโยชน์อื่นๆ เพิ่มเติม ได้แก่ เงินปันผลเพื่อสร้างแรงจูงใจและเป้าหมายในการออม โดยเห็นถึง ผลตอบแทนของการสมทบในทุกๆ ปี การเข้าถึงวัคซีนในโรคอุบัติใหม่ และเงินชดเชยการนอนโรงพยาบาล เพื่อสนับสนุนลักษณะการประกอบอาชีพของแรงงานนอกระบบที่ได้รับเงินตอบแทนไม่คงที่ หรือเป็นรายได้รายวัน

ชุดสวัสดิการรูปแบบใหม่สร้างความพึงพอใจ และประชาชนสนใจเข้าร่วมกองทุนกว่าร้อยละ 65 ชุดสวัสดิการ รูปแบบใหม่กำหนดระยะเวลาในการ สมทบ 20 ปี โดยการกำหนดเงินสมทบมูลค่า 1,000 บาทต่อเดือน และ 2,000 บาท ต่อเดือน อยู่ระหว่างค่าเฉลี่ยเงินออมของกลุ่มตัวอย่าง อีกทั้งมูลค่าปัจจุบันของเงินออมในระยะเวลา 20 ปีข้างหน้าจะมีมูลค่าลดลง

อย่างไรก็ตาม ความยั่งยืนทางการคลังของรัฐบาลในอนาคต เป็นประเด็นที่ทีดีอาร์ไอ ทำการวิเคราะห์ เนื่องจากการระบาดของโควิด-19 ทำให้ภาครัฐกู้ยืมเงินเพื่อใช้แก้ปัญหาด้านสาธารณสุขและฟื้นฟูเศรษฐกิจ อีกทั้งได้รับแรงกดดันจากการเข้าสู่สังคมสูงอายุและหนี้สาธารณะที่สะสมมาตั้งแต่อดีต

ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพิ่มสูงขึ้นจนใกล้ถึงกรอบเพดานที่กำหนดไว้ที่ร้อยละ 60 ในปี 2564 รัฐบาลจำเป็นต้องปรับเพดานหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 70 การปรับเปลี่ยนนโยบายการคลังเป็นสิ่งหนึ่งที่สะท้อนความไม่ยั่งยืน ทางการคลัง

จากการประเมินฉากทัศน์สัดส่วน หนี้สาธารณะต่อจีดีพีด้วยการตั้งข้อสมมติการเปลี่ยนแปลงของปัจจัยเชื่อมโยง 3 ปัจจัย  ได้แก่ ดอกเบี้ยนโยบาย อัตราการเติบโตของเศรษฐกิจ และสัดส่วนเงินสดก่อนชำระหนี้ต่อจีดีพี

ในฉากทัศน์หนี้ปกติที่การดำเนินนโยบายไม่มีการเปลี่ยนแปลงมากและอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะเกินกรอบเพดานที่ตั้งไว้ตั้งแต่ปี 2576 เป็นต้นไป หรือความยั่งยืนทางการคลังเริ่มส่งสัญญาณไปในทิศทางที่ไม่ดี

ในกรณีที่เพิ่มชุดสวัสดิการรูปแบบใหม่ โดยให้รัฐบาลเป็นผู้สนับสนุนงบประมาณทั้งหมด รัฐบาลจำเป็นต้องจัดเก็บรายได้ เพิ่มขึ้นเพื่อรักษาความยั่งยืนทางการคลัง ช่องทางการจัดเก็บรายได้ที่เหมาะสมคือ การเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นร้อยละ 10 ทำให้ รัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้นประมาณ 2 แสนล้านบาท

อย่างไรก็ตาม การใช้รูปแบบการร่วมจ่ายเงินสมทบระหว่างรัฐบาลและผู้เข้าร่วม โครงการน่าจะเป็นทางออกที่ส่งผลดีต่อภาระทางการคลังของภาครัฐ และเป็นการส่งเสริมด้านการออมให้กับผู้เข้าร่วมโครงการที่เป็นกลุ่มแรงงานนอกระบบ

บทความ โดย อลงกรณ์ ฉลาดสุข อุษณีย์ ศรีจันทร์  และ กันต์ ธีระพงษ์ นักวิจัย ฝ่ายวิเคราะห์ตลาดแรงงาน

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการการจัดทำนโยบายและมาตรการและวิเคราะห์ภาระทางการคลัง ต่อชุดสวัสดิการเพื่อรองรับการเข้าสู่สังคมสูงอายุของแรงงานนอกระบบ ทำการสำรวจทัศนคติของแรงงานนอกระบบของไทย สนับสนุนโดย สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.)

เผยแพร่ครั้งแรกใน กรุงเทพธุรกิจ เมื่อ 21 เมษายน 2565

ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ