ย้อนอดีต มองกฎหมายใหม่ เพื่อแก้โจทย์การใช้ดุลยพินิจในสังคมไทย

วันที่2017-10-12

กฎหมายมักถูกมองเป็น “เครื่องมือ” แก้ไขจัดการปัญหาของสังคม แต่บางครั้งกฎหมายกลับเป็นปัญหาเสียเอง และโจทย์ใหญ่ที่ท้าทายของสังคมไทยอย่างเรื่องคอร์รัปชัน สังคมไทยพยายามใช้ตัวบทกฎหมายในการแก้ไขปัญหา ซึ่งก็ยังมีปัญหาหลายอย่าง การกลับไปตั้งคำถามถึง ที่มา รากทางสังคมวัฒนธรรมของเรื่องกฎหมายจึงเป็นเรื่องสำคัญ และการมองกฎหมายด้วยกรอบการมองเศรษฐศาสตร์ และเศรษฐศาสตร์เชิงพฤติกรรมจะช่วยให้เห็นภาพปัญหาคอร์รัปชันในปัจจุบันได้ดียิ่งขึ้น

ทีมจัดการความรู้ฯ นำส่วนหนึ่งของบทสัมภาษณ์ ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จากหนังสือ “สมการคอร์รัปชัน: แก้โจทย์บวก ลบ คูณหายในสังคมไทย” (พิมพ์ครั้งที่ 2 กรกฏาคม 2560)  มาเรียบเรียงใหม่ เพื่อไขคำตอบ และทำความเข้าใจถึงรากสังคมและปัญหากฎหมายไทย สู่การแก้ไขปัญหาเชิงระบบที่ช่วยยกระดับกฎหมายไทยและยุติคอร์รัปชันไปพร้อม ๆ กัน

 

กฏหมาย ทำหน้าที่ อย่างไรในสังคม

ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ – “กฎหมายทำหน้าที่เหมือนข้อตกลงร่วมกันของคนในสังคม คือถ้าสังคมมีกฎระเบียบที่ดี จะทำให้คนในสังคมมองเห็นกฎเกณฑ์หรือมีข้อมูลเกี่ยวกับกฎเกณฑ์ที่เหมือนกันทั้งหมด ทุกคนจะอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์เดียวกัน เพียงแต่ข้อตกลงนี้ ต้องสร้างความน่าเชื่อถือให้ได้ สังคมจึงจะสามารถบังคับใช้กฎหมายได้ ทุกวันนี้เวลาจะขึ้นรถไฟฟ้า ทุกคนยืนต่อแถว เพราะมีช่องให้ต่อแถว มันเป็นกฎเกณฑ์ที่เห็นได้ชัด และเมื่อคนส่วนใหญ่ทำ ทุกคนก็จะทำตามๆ กันไป”

กฎหมายที่ดี คือ กฎที่มาจากการยอมรับ

ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ – “ถ้าต้องการกำหนดกฎหมายที่มีประสิทธิภาพ ในด้านหนึ่ง นอกจากกฎหมายนั้นต้องดีที่สุดแล้วยังต้องเป็นกฎที่ชุมชนยอมรับร่วมกันด้วย ถ้าชุมชนยอมรับร่วมกันแล้วเขียนกฎขึ้นมา คนในชุมชนจะปฏิบัติตามได้ เพราะมันเป็นกฎที่เหมาะสม

และถ้าชุมชนหนึ่งเขียนกฎของเขาเอง เขาจะปฏิบัติตามได้ เพราะเป็นกติกาที่ผ่านการตกลงร่วมกัน แต่ตอนนี้กลายเป็นว่ากฎทุกอย่างมาจากรัฐส่วนกลาง ซึ่งบางอย่างมันก็ใช้ได้ เช่น กฎจราจรก็ควรต้องเป็นกติกากลาง แต่กฎอย่างเช่นการกำหนดรูปแบบการประกอบธุรกิจที่มีเอกสารมากมาย เมื่อรัฐพยายามเอากฎเหล่านี้ไปใช้กับชุมชน มันก็เลยเกิดปัญหา เพราะมันไม่ใช่กฎที่ชุมชนหนึ่งๆ เห็นร่วมกันว่าควรปฏิบัติตาม”

กฎหมายที่ดี คือ กฎที่ส่งสัญญาณที่ชัดเจน

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ – “เศรษฐศาสตร์มีทฤษฎีหนึ่งคือทฤษฎีเกม (Game Theory) ทฤษฎีนี้น่าจะช่วยทำให้คิดเรื่องกฎหมายในมุมมองใหม่ๆ ที่แตกต่างจากมุมมองของนักนิติศาสตร์ ทฤษฎีเกมมีแนวความคิดที่เรียกว่า Focal Point (จุดโฟกัส) ตัวอย่างเช่น ผมเคยนัดเจอกับเพื่อนที่ย่านชิบุยะ ซึ่งมีสถานีรถไฟแห่งหนึ่งในญี่ปุ่นที่ใหญ่โตมโหฬาร คนเยอะแยะไปหมด แต่คนก็จะรู้กันว่าที่นั่นมีรูปปั้นหมา ถ้าไม่บอกกันว่านัดกันที่ไหน เราก็ไปที่รูปปั้นหมา แล้วก็ได้เจอกัน

ตามทฤษฎีเกม รูปปั้นหมาก็คือ Focal Point ซึ่งเป็นสิ่งที่จะชี้ว่าดุลยภาพในเกมซึ่งมีอยู่เยอะแยะไปหมด ดุลยภาพไหนควรจะถูกเลือกในลำดับต้นๆ

ผมคิดว่ากฎหมายคือสิ่งที่หน้าที่เหมือนกับ Focal Point การที่กฎหมายจะทำหน้าที่เป็น Focal Point ได้ แปลว่าต้องไม่มีสัญญาณที่สับสน Focal Point มีหลายจุดไม่ได้ อย่างที่สนามบินสุวรรณภูมิก็มีจุดนัดพบ มันจะมีประโยชน์ถ้ามีจุดนัดพบหนึ่งจุด แต่ถ้ามีจุดนัดพบ 20 จุด จุดนัดพบจะไม่มีประโยชน์เลย เพราะคนจะหากันไม่เจอ เพราะฉะนั้น กฎหมายจึงต้องมีสัญญาณที่ชี้ไปในทางเดียวกัน ไม่ขัดกันเองและสัญญาณก็ต้องชัดเจน

ถ้ามีกฎหมายออกมาเยอะแยะมาก แต่บังคับใช้ไม่ได้เลย ในมุมนี้มันแย่กว่าไม่มีกฎหมายด้วยซ้ำ เพราะมันส่งสัญญาณสู่สามัญสำนึกของคนว่าไม่ต้องเชื่อกฎหมายหรอก เพราะออกมาแล้วก็ทำอะไรไม่ได้ มันเป็นแค่หมึกบนกระดาษ

แต่ถ้ามีกฎหมายน้อยๆ แต่มีความศักดิ์สิทธิ์ มันก็จะเป็น Focal Point ที่ชี้ว่านี่คือพฤติกรรมที่สังคมอยากจะเห็น ปัญหาของเมืองไทยคือมีกฎหมายออกมาเยอะแยะ แต่ไม่ถูกบังคับใช้ และการที่มันไม่ถูกบังคับใช้ก็เพราะการออกแบบไม่ดี เราไม่คิดถึงการบังคับใช้ตั้งแต่ต้น การบังคับใช้จึงเป็นเรื่องยาก เช่น สั่งอะไรที่รู้ว่าไม่มีปัญญาไปตรวจ แต่ก็สั่งว่านั่นคือความผิด แล้วก็ตรวจไม่ได้ พอตรวจไม่ได้ คนก็รู้ว่ากฎหมายไม่ศักดิ์สิทธิ์ เพราะฉะนั้นจะออกกฎหมายมาสั่งเรื่องอะไร คนก็มีความคิดฝังอยู่ในหัวแล้วว่าสุดท้ายก็บังคับใช้ไม่ได้ การที่มีกฎหมายเยอะๆ เลยทำให้ความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมายไม่เกิดขึ้น ดังนั้นจึงไม่ใช่ว่าควรมีกฎหมายออกมาเยอะ แต่ต้องมีกฎหมายที่ออกแบบมาดีที่บังคับใช้ได้จริง

นักกฎหมายไทยจำนวนหนึ่งมักจะมองว่า กฎหมายไม่ได้มีปัญหา มีแต่ปัญหาการบังคับใช้  เราได้ยินกันจนหูชาเลยว่า ปัญหาอยู่ที่การบังคับใช้กฎหมาย แต่ถ้ามองจากมุมของ Focal Point ถ้าคุณรู้อยู่แล้วว่าไม่ปัญญาบังคับใช้ แล้วคุณออกกฎหมายมาทำไม การคิดในมุมนี้จะทำให้วิธีคิดในการออกกฎหมายเปลี่ยนไปเยอะเลย คือไม่ใช่ว่าออกกฎหมายมาเยอะๆ แล้วจะดี”

กฎหมายที่ดี ต้องสอดคล้องกับแรงจูงใจ

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ – “ทฤษฎีเกมมีอีกแนวคิดหนึ่งเรียกว่า Incentive Compatibility  (ความสอดคล้องของแรงจูงใจ) คือถ้ากติกาที่ออกมามันตอบสนองแรงจูงใจของคน แบบนี้จะบังคับใช้ได้ง่ายขึ้น มันยังต้องมีกฎหมาย เพราะในมุมนี้ กฎหมายคือ Focal Point ที่บอกว่าให้ไปทางไหน และจุดนั้นเป็นจุดที่คนอยากจะไปกันอยู่แล้ว มันก็จะไปได้ดี เพราะฉะนั้น การออกกฎหมายจึงต้องพยายามให้สอดคล้องกับแรงจูงใจของคนมากที่สุด

ตัวอย่างเช่น กฎหมายบอกว่าคนให้สินบนมีความผิดเหมือนกับคนรับสินบน ซึ่งก็มีเหตุผลเพราะถ้าไม่มีคนให้ก็ไม่มีคนรับ เพราะฉะนั้นต้องเอาผิดคนให้ด้วย แต่ประเด็นก็คือเมื่อเอาผิดคนให้ แรงจูงใจของคนให้ก็จะเหมือนกับคนรับ ก็คือจะพยายามปกปิดข้อมูล การบังคับใช้ก็จะยากมาก เพราะมันไม่สอดคล้องกับแรงจูงใจของคน แต่ถ้ากฎหมายบอกว่าคนให้สินบนไม่ผิดถ้าเป็นคนที่มีสิทธิ์อยู่แล้วตามกฎหมายหรือมีคุณสมบัติครบถ้วน แต่จำใจต้องให้สินบนเพราะตอนไปขออนุญาตแล้ว หน่วยงานของรัฐดันเตะถ่วงดึงเรื่องเอาไว้ จึงต้องจ่ายเงินเพื่อให้ได้รับใบอนุญาต ในกรณีแบบนี้ ถ้าเรากันคนที่ไม่เต็มใจจ่ายสินบนมา มาเป็นพยาน ก็จะมีโอกาสเอาคนที่เรียกรับสินบนเข้าคุกเข้าตะรางได้มากขึ้น โดยคนที่ให้สินบนก็ไม่มีความผิด นี่คือการออกกฎหมายที่สอดคล้องกับแรงจูงใจของคน แต่ถ้าไปบอกว่าคนที่ให้สินบนมีความผิดด้วย แล้วจะไปหาพยานจากที่ไหน เพราะคนที่มีข้อมูลมากที่สุดก็คือคนรับและคนให้สินบน”

นักกฎหมายไทยจำนวนหนึ่งมักจะมองว่า กฎหมายไม่ได้มีปัญหา มีแต่ปัญหาการบังคับใช้  เราได้ยินกันจนหูชาเลยว่า ปัญหาอยู่ที่การบังคับใช้กฎหมาย แต่ถ้ามองจากมุมของ Focal Point ถ้าคุณรู้อยู่แล้วว่าไม่ปัญญาบังคับใช้ แล้วคุณออกกฎหมายมาทำไม การคิดในมุมนี้จะทำให้วิธีคิดในการออกกฎหมายเปลี่ยนไปเยอะเลย คือไม่ใช่ว่าออกกฎหมายมาเยอะๆ แล้วจะดี”

ความเข้าใจว่ากฎหมายทำหน้าที่เป็นข้อตกลงร่วมกันของคนในสังคม ต้องมาจากการยอมรับในชุมชน  ส่งสัญญาณที่ชัดเจน และสอดคล้องกับแรงจูงใจของคน เป็นเรื่องสำคัญ และหากย้อนกลับไปพิจารณาถึงรากฐานทางสังคมและวัฒนธรรมไทยก็จะพบว่า “กฎหมาย” ของเราสำคัญน้อยกว่า “กฎของคน” หรือ ดุลยพินิจ

รากสังคมไทย ที่อยู่ด้วยดุลยพินิจ

ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ – “ในอดีตสังคมไทยอยู่กันแบบไม่มีกฎ รากของสังคมไทยจึงไม่ได้อยู่กับกฎเกณฑ์ที่เป็นลายลักษณ์อักษร เราอยู่กันได้ด้วยดุลยพินิจ พอมีกฎระเบียบ ด้วยความที่อยู่กับดุลยพินิจมาตลอด เราก็ไม่ชิน และอึดอัดกับการถูกบังคับ

เราอยู่กันเป็นชุมชนเล็กๆ บ้านอยู่ติดกัน เห็นหน้ากันทุกวัน หากให้คนใดคนหนึ่งทำหน้าที่เป็นผู้ใช้ดุลยพินิจในการตัดสิน เขาย่อมตัดสินด้วยความเป็นธรรมมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ เพราะนอกเหนือไปจากไม่ต้องการให้คู่กรณีทะเลาะกันแล้ว ผู้ที่ทำหน้าที่ตัดสินก็ไม่ต้องการมีความขัดแย้งกับคู่กรณีด้วย เนื่องจากทุกคนทุกฝ่ายอยู่ในสังคมเดียวกัน ดังนั้น การใช้ดุลยพินิจเช่นนี้ ในสังคมเล็กๆ เคยสามารถสร้างความเป็นธรรมได้ และคนในสังคมก็รู้สึกว่าการให้อภัยคือคุณค่าที่สำคัญ แต่เมื่อสังคมขยายใหญ่ขึ้น คนในสังคมไม่ได้เจอหน้ากัน ไม่ได้มีปฏิสัมพันธ์กันโดยตรง ผลได้ที่พึงมีของการใช้ดุลยพินิจในการสร้างความเป็นธรรมจึงลดลง”

“สังคมไทยที่มีรากฐานมาจากการปกครองแบบพ่อปกครองลูก และรู้สึกว่ามีอะไรก็ควรให้อภัยกัน ช่วยเหลือกัน สังคมไทยอยู่กับความสัมพันธ์แบบนี้มาตลอด จึงมีภาพของการเคารพสิทธิสาธารณะน้อยมาก ทุกอย่างขึ้นอยู่กับการใช้ดุลยพินิจ และดุลยพินิจก็เอนเอียงตามลักษณะความสัมพันธ์  ยิ่งเป็นคนที่มีอำนาจมากขึ้นเท่าไหร่ หรืออยู่ในสถานะทางสังคมที่สูงขึ้นเท่าไหร่ ความสัมพันธ์ก็จะยิ่งเอื้อประโยชน์มากขึ้นเท่านั้น การแก้ปัญหาคอร์รัปชันก็ยิ่งเกิดขึ้นไม่ได้”

กฎหมาย กับ ดุลยพินิจ ที่มาพร้อมต้นทุนทางสังคม

ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ – “กฎระเบียบและดุลยพินิจเป็นได้ทั้งดีและไม่ดี การบริหารราชการแผ่นดินควรจะเน้นไปที่การสร้างหรือพึ่งพิงประสิทธิภาพของกฎระเบียบที่ดีก่อน แล้วจึงค่อยมาบวกกับคุณมีดุลยพินิจที่เป็นธรรม เพราะถ้าระบบการบริหารราชการแผ่นดินปราศจากกฎระเบียบที่มีประสิทธิภาพและตั้งใจแต่จะสร้างดุลยพินิจที่เป็นธรรมแล้ว มันจะมีต้นทุนสูงมากในการสร้างความเป็นธรรม ยิ่งภายใต้สังคมที่พึ่งพาความสัมพันธ์เป็นค่านิยมหลักด้วยแล้ว ยิ่งจะทำให้มีต้นทุนสูงและมีโอกาสเพิ่มไม่เป็นธรรมเข้าไปอีก

ยกตัวอย่างเช่น ถ้ากฎระเบียบของสังคมห่วย แปลว่ามันเปิดโอกาสให้คอร์รัปชันมากขึ้น แต่ก็ไม่ได้แปลว่าต้องมีคอร์รัปชันเสมอไป เช่น ผมอาจจะใช้เงินหลวงไม่มีประสิทธิภาพ เพราะผมต้องรีบใช้เงินให้หมด แล้วผมก็ซื้อของที่ไม่ได้ถูกที่สุด แต่ผมไม่ได้คอร์รัปชัน ซึ่งการตรวจสอบจะยาก เพราะระบบแบบนี้จะเปิดโอกาสให้มีการหาข้ออ้างได้ง่าย หรือนักการเมืองไปประชุมต่างประเทศโดยใช้เงินมหาศาล ซึ่งถ้าสังคมจะบอกว่าคนที่เป็นนักการเมืองต้องประหยัด ต้องเป็นตัวอย่างที่ดี คุณก็ตั้งกติกาไปเลยสิว่านักการเมืองต้องนั่งเครื่องบินชั้นประหยัด ต้องต่อแถว ห้ามมีห้องวีไอพี ห้ามมีผู้ติดตาม แค่นี้ก็จบ แต่เมื่อคุณไม่ได้กำหนดกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนไว้ และเรียกหาแต่จิตสำนึกของผู้มีอำนาจ คงทำได้ยาก เพราะผู้มีอำนาจก็มีข้ออ้างในการดำเนินการดังกล่าวเช่นกัน

ดังนั้น ถ้าสังคมอยากได้แบบไหน สังคมก็ตั้งกติกาให้เป็นไปแบบนั้น ถ้าทุกคนอยากขี่รถจักรยานยนต์ขึ้นสะพานข้ามทางร่วมทางแยกก็ขึ้นเลย ไม่ต้องห้าม  ถ้าคุณอยากให้นักการเมืองประพฤติตัวเป็นคนธรรมดา คุณก็กำหนดกติกาไปเลยสิว่าถ้าคุณใช้เงินไม่เป็นไปตามนี้ คุณผิด แบบนี้การใช้ดุลยพินิจก็จะลดลง ทำให้และกฎระเบียบมีความหมายมากขึ้นด้วย

ประเด็นสำคัญคือ ประสิทธิภาพจะเกิดขึ้นเมื่อมีกฎระเบียบที่ดีและมีการใช้ดุลยพินิจอย่างเป็นธรรม ขณะที่ความไม่มีประสิทธิภาพของกระบวนการต่างๆ ของภาครัฐ อาจจะแค่เปิดโอกาสให้เกิดการคอร์รัปชัน เพราะความไม่มีประสิทธิภาพกับการคอร์รัปชันอาจไม่ใช่เรื่องเดียวกันเสมอไป แม้ว่าความไม่มีประสิทธิภาพจำนวนมากไม่ได้เป็นการคดโกง แต่มันก็ทำให้การคดโกงตรวจสอบได้ยากขึ้น”

กฎหมายไทย เปิดทางให้กับดุลยพินิจ

ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ – “ปัญหาของการออกกฎหมายในเมืองไทย ถ้ากฎระเบียบมีอยู่ห้าข้อ ข้อที่หกก็จะบอกว่านอกเหนือจากนี้ขึ้นอยู่กับดุลยพินิจ กฎหมายทุกฉบับมีข้อหก ซึ่งถ้าคุณไม่มีข้อหก กฎหมายนั้นก็ผ่านออกมาไม่ได้ สำหรับประเทศไทย คำตัดสินที่มีข้อกังขามักโยงกับข้อหก ตุลาการภิวัตน์เองก็อาจจะไม่ใช่เรื่องแปลก เพราะกฎหมายของเราให้อำนาจศาลมาก ซึ่งที่จริงคอร์รัปชันก็เกิดขึ้นจากการให้ดุลยพินิจที่มากเกินไปของตัวบทกฎหมายด้วย”

ดุลยพินิจที่ดีต้องมาพร้อมกับ “ความรับผิดชอบ”

ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ – “ถ้าการใช้ดุลยพินิจจะลดคอร์รัปชันได้ ดุลยพินิจที่สังคมใช้นั้นจะต้องมาพร้อมกับ “ความรับผิดชอบ” (Accountability) ของผู้ใช้ ซึ่งความรับผิดชอบนี้จะกำกับและตัดสินความถูกต้องของการใช้ดุลยพินิจดังกล่าว และผู้ตัดสินก็ไม่ควรถูกผูกขาดกับบุคคลบางกลุ่ม แต่ต้องเปิดเผยเป็นการทั่วไปให้กับสาธารณะเป็นผู้ตัดสิน”

รากฐานทางสังคมและวัฒนธรรมไทยที่เติบโตมากับดุลยพินิจ และเคยสร้างความเป็นธรรมได้ดี แต่กับสังคมปัจจุบัน ดุลยพินิจมากับความเสี่ยงจากการเลือกปฏิบัติหรือแม้กระทั่งคอร์รัปชันที่สูงขึ้น และความเป็นธรรมที่ถูกตั้งคำถามได้เสมอ   การสร้างระบบจึงเป็นเรื่องสำคัญ ทั้งระบบทางสังคมการเมือง และระบบวิธีคิดในหัวคน

การสร้างระบบที่ลดคอร์รัปชัน ตัวอย่างจากสิงคโปร์

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ – “สิงคโปร์มีคนที่สร้างระบบคือ ลี กวนยู (Lee Kuan Yew) ซึ่งคิดว่าวิธีเดียวที่สิงคโปร์จะอยู่รอด คือ ธรรมาภิบาลของประเทศ คือทำให้ประเทศมีกฎระเบียบแน่ชัด มีความโปร่งใส ไม่มีคอร์รัปชัน จะเรียกว่าเป็นความจำเป็นของประเทศก็ได้  สิ่งที่สำคัญซึ่งแตกต่างจากผู้นำของหลายประเทศที่อ้างว่าตัวเองซื่อสัตย์ ก็คือถ้ามีพวกพ้องหรือคนใกล้ชิดที่พบว่ามีปัญหาคอร์รัปชัน ลี กวนยู ก็จัดการ ตั้งแต่สอบสวน ปลดออกจากตำแหน่ง เช่น ตัน เคียกัน (Tan Kia Gan) ซึ่งเป็นรัฐมนตรีถูกปลดออกจากตำแหน่งในปี 1966 แม้ไม่มีหลักฐานมัดชัดเจน แต่ ลี กวนยู เชื่อว่าคอร์รัปชัน

วี ตูนบูน (Wee Toon Boon) รัฐมนตรีอีกคนก็ติดคุกในปี 1975 รัฐมนตรีอีกคนคือ เต เจียงวัง (Teh Cheang Wang) แค่ถูกสอบสวนว่าคอร์รัปชันก็กินยาฆ่าตัวตายก่อน สรุปคือมีกรณีแบบนี้เยอะ ไม่ว่าคนเหล่านั้นจะเป็นรัฐมนตรีหรือคนที่ใกล้ชิดกับลี กวนยู ขนาดไหนก็ตาม

ในกรณีของสิงคโปร์ เขารู้ว่า คนเราเปลี่ยนได้ตลอด จึงมีการสร้างระบบขึ้นมา แต่การสร้างผู้นำให้ดีต่อเนื่องเป็นเรื่องยาก การได้ผู้นำดีก็เหมือนกับการถูกลอตเตอรี ไม่รู้ว่าจะโผล่มาเมื่อไร เพราะฉะนั้น ถึงอย่างไรก็หลีกเลี่ยงการสร้างระบบไม่ได้ ระบบที่ว่าจึงต้องเป็นระบบที่เปิดกว้าง เพราะถ้าไม่ใช่ระบบที่เปิดกว้าง มีเสรีภาพในการสื่อสารและเสรีภาพสื่อ เช่น ระบบเผด็จการผูกขาด มันก็มีโอกาสที่จะเกิดการทุจริตคอร์รัปชันได้เยอะมาก”

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ภาพ: อนุชิต นิ่มตลุง)

ระบบคิดในหัวของคนโกง คิดอะไร  

ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ – กระบวนการคิดของคนมีสิ่งที่เรียกว่า Self-Concept Maintenance กล่าวคือ เมื่อไรก็ตามที่คนเราทำดีหรือเลวกว่าปกติ คนเราแต่ละคนจะมีกระบวนการรักษาระดับความรู้สึกที่มีต่อค่าความดีมาตรฐานของตนเอง เช่น เวลาที่คุณตัดสินใจจะโกง ระบบความคิดจะมีกระบวนการที่รักษาสมดุลของค่ามาตรฐานความดีของคุณเอง…

ก่อนโกงมีสามอย่างที่จะทำให้คนตัดสินใจโกงได้ง่ายขึ้น หนึ่งคือ Ambiguity หรืออะไรที่ดูคลุมเครือ จะทำให้คนรู้สึกผิดน้อยลงในการโกง เช่น ถ้ากฎระเบียบเขียนว่าสามารถเบิกค่าเดินทางได้ตามความเหมาะสม ซึ่งไม่มีเกณฑ์ที่ชัดเจน คุณอาจจะเบิกค่าโรงแรมราคาแพง เพราะรู้สึกว่าโรงแรมที่เกรดสูงๆ มีความเหมาะสมกับตัวคุณ และคุณก็ไม่ได้รู้สึกผิด ทั้งนี้มาจากข้อกำหนดมีความคลุมเครือ ไม่ชัดเจนว่าอะไรคือผิดหรือถูก

อย่างที่สองคือ Self-Serving หมายความว่า เมื่อต้องการจะโกง ก็รู้สึกว่าโกงแค่นิดหน่อยเอง หรือทำแล้ว ไม่ได้ทำร้ายใคร เช่น ถ้าคุณเรียกรับเงินสินบนจากบริษัทขนาดใหญ่ที่คุณก็คิดว่าเค้าได้กำไรเยอะแล้ว ไม่เป็นไรหรอก หรือการโกงงบประมาณที่มาจากภาษีอากร ซึ่งคุณก็อาจรู้สึกว่าไม่ได้ทำให้ใครเดือดร้อน คุณจะรู้สึกผิดน้อยลง

อย่างที่สามคือ Moral Licensing เรื่องนี้คนไทยชัดมาก ตัวอย่างเช่น คนจำนวนมากที่คิดจะโกง จะนึกถึงความดีที่ตนเองทำมาก่อนหน้า เช่น ปกติเราไม่ได้ทำแบบนี้ เราไปทำบุญที่วัดบ่อยๆ เราช่วยเหลือคนอื่นมามากแล้ว เราก็น่าจะได้รับอะไรกลับมาบ้าง นั่นคือ การทำความดีที่ผ่านมาให้ใบอนุญาตในการทำความเลวแถมมาในความรู้สึกด้วย”

ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ ผู้อำนวยการศูนย์เศรษฐศาสตร์พฤติกรรมและการทดลอง (CBEE) จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ภาพ: อนุชิต นิ่มตลุง)

 

หากเข้าใจระบบวิธีคิดของคนว่าการโกงจะเกิดได้ถ้า กฎระเบียบคลุมเครือ หรือ การโกงนั้นไม่เห็นผลร้ายชัดแจ้ง และการทำความดีมากๆ กับการโกงอาจเกิดกับคนๆ เดียวกันก็ได้  การสร้างระบบทางสังคมการเมืองที่ช่วยลดคอร์รัปชันได้จึงต้องเป็นระบบที่เปิดกว้าง มีกฎระเบียบที่ไม่คลุมเครือ และสร้างให้สังคมตระหนักถึงผลกระทบจากการโกงจึงเป็นเรื่องสำคัญ  และแนวทางแก้คอร์รัปชันในภาพใหญ่ที่เกี่ยวกับระบอบทางการเมือง ประชาธิปไตยกับการแก้ปัญหาคอร์รัปชันจึงเป็นเรื่องที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

กระบวนการคิดของคนมีสิ่งที่เรียกว่า Self-Concept Maintenance กล่าวคือ เมื่อไรก็ตามที่คนเราทำดีหรือเลวกว่าปกติ คนเราแต่ละคนจะมีกระบวนการรักษาระดับความรู้สึกที่มีต่อค่าความดีมาตรฐานของตนเอง เช่น เวลาที่คุณตัดสินใจจะโกง ระบบความคิดจะมีกระบวนการที่รักษาสมดุลของค่ามาตรฐานความดีของคุณเอง

ต้องเลือกระหว่าง ประชาธิปไตย และ การต่อต้านคอร์รัปชัน ด้วยหรือ?

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ – “โจทย์ที่ผมเห็นว่าเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดของเมืองไทยก็คือมุมมองทางการเมืองกับการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชัน คอร์รัปชันบ่อนเซาะประชาธิปไตยอย่างมาก เพราะฉะนั้น ถ้าคุณอยากได้ประชาธิปไตย คุณก็ต้องรณรงค์เรื่องคอร์รัปชันด้วย ในเวลาเดียวกัน ถ้าคุณอยากจะลดคอร์รัปชัน คุณก็ควรจะรู้ว่าการเมืองแบบเปิดหรือประชาธิปไตยจะทำให้คุณลดคอร์รัปชันได้ง่ายกว่า

เรื่องนี้ต้องเป็นวาระร่วมของคนในสังคมที่มีความเห็นแตกต่างกัน เพราะสังคมเรามีอยู่สองฝ่ายใหญ่ๆ ถ้าคุณตัดฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งออก คุณก็จะเหลือฐานสนับสนุนเพียงครึ่งเดียว

การมีประชาธิปไตยที่ยั่งยืน เราต้องสนใจจิ๊กซอว์ตัวอื่นด้วย เช่น ความเป็นอิสระของศาล ภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง สื่อที่เสรี และระบบราชการที่มีความเป็นมืออาชีพ ถ้าเราทำลายตัวใดตัวหนึ่ง ถึงแม้ว่าประชาธิปไตยในความหมายแคบที่สุดมันยังอยู่ แต่ความไม่ชอบธรรมจะมากขึ้น เช่น นักการเมืองมาจากการเลือกตั้งก็จริง มีอำนาจก็จริง แต่ไปรังแกข้าราชการ ความชอบธรรมก็จะหาย ไปแทรกแซงองค์กรอิสระ ความชอบธรรมก็จะหาย

ภาคประชาสังคมก็มีความสำคัญ ประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง จะต้องมีองค์กรที่ประชาชนมารวมตัวกันโดยสมัครใจ ไม่ใช่มีแค่พรรคการเมืองหรือระบบราชการ แต่ต้องมีองค์กรที่เป็นอาสาสมัคร สมาคม ชมรม หรืออะไรต่างๆ เหล่านี้ มาทำหน้าที่องค์กรระดับกลาง เพื่อเชื่อมระหว่างรัฐบาลกับประชาชน  ไม่ใช่ทั้งสังคมมีแค่รัฐกับประชาชนที่เป็นปัจเจกไปหมด ซึ่งต่อรองอะไรกับรัฐได้ยาก

ท้ายที่สุด ในทุกประเทศ มันหนีไม่พ้นประชาชนที่ตื่นตัว รวมทั้งการตีกรอบผู้นำ ไม่ว่าผู้นำจะมีอำนาจมากแค่ไหน ถ้าสังคมช่วยกันตีกรอบ ช่องทางที่จะไปทำนอกลู่นอกทางก็จะมีน้อยลง”

 

เมื่อการต่อต้านคอร์รัปชัน สร้างความขัดแย้ง แล้วจะไปต่ออย่างไร

ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ – “การต่อต้านคอร์รัปชันควรจะสร้างความขัดแย้งอยู่แล้ว และควรเป็นความขัดแย้งระหว่างผู้ที่คอร์รัปชันกับผู้ที่เสียประโยชน์จากการคอร์รัปชัน เพียงแต่ว่าในบางประเทศ กระบวนการจัดสรรประโยชน์จากคอร์รัปชันมันดีพอจนกระทั่งผู้ได้ประโยชน์ดังกล่าวมีจำนวนมาก ความขัดแย้งก็จะยิ่งรุนแรง ทั้งนี้ก็เพราะระบบการจัดสรรผลประโยชน์จากการคอร์รัปชันมันดีจนสร้างกลไกปกป้องตัวมันเองได้

การล้มระบบที่มีการคอร์รัปชันมากๆ อย่างมีประสิทธิภาพแบบทันทีทันใดอาจจะทำได้ยาก หากผู้ได้ประโยชน์ดังกล่าวมีจำนวนมาก การต่อต้านการคอร์รัปชันจึงต้องอาศัยการเปิดพื้นที่การแข่งขันทางการเมืองให้มีพรรคการเมืองใหม่ๆ ที่ดีกว่าเกิดขึ้นได้ และเปิดโอกาสให้ประชาชนตัดสินใจได้อย่างเสรี มีข้อมูลข่าวสารที่สมบูรณ์ หากทำได้เช่นนี้ กลไกการต่อต้านหรือลดคอร์รัปชันจึงจะค่อยๆ พัฒนาตัวมันเองได้ สังคมก็จะพัฒนาขึ้นพร้อมๆ กับระดับการคอร์รัปชันที่ลดลงในที่สุด”

“หากมองคอร์รัปชันในมิติทางรัฐศาสตร์ คอร์รัปชันในมิตินี้เกิดขึ้นได้เพราะมีการกระจายอำนาจที่ไม่ดีพอหรือกระจายอย่างไม่เท่าเทียม เช่น ข้าราชการมีอำนาจมาก ขณะที่ประชาชนไม่มีอำนาจ เรียกร้องอะไรไม่ได้ เพราะฉะนั้นข้าราชการจึงใช้อำนาจในการตุกติก ดึงเรื่อง หรือกลั่นแกล้งเพื่อเรียกรับเงินสินบนได้ ที่ร้ายแรงกว่านั้นคือนักการเมืองก็โกงได้ เพราะประชาชนไม่มีอำนาจตรวจสอบ ไม่มีอำนาจเอาผิด ในทางรัฐศาสตร์ ถ้าจะแก้ปัญหาคอร์รัปชัน ต้องทำให้ทุกคนมีอำนาจเท่ากัน ซึ่งก็คือประชาธิปไตย เพราะฉะนั้น รัฐศาสตร์จึงเชื่อว่าประชาธิปไตยสามารถแก้ปัญหาคอร์รัปชันได้”

 

สังคมไทยควรเดินหน้าต่ออย่างไร เรื่องคอร์รัปชัน

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ – “ผู้นำไม่ว่าจะพลเรือนหรือทหารที่ประกาศว่าตัวเองซื่อสัตย์ต้องฟันคนใกล้ชิดที่มีข่าวน่าสงสัยว่าคอร์รัปชัน ไม่ใช่แค่เล่นงานฝ่ายตรงข้าม แบบนี้จะสร้างจุดโฟกัสได้ง่ายมาก การย้ายไปสู่ดุลยภาพที่คอร์รัปชันน้อยจะเกิดขึ้นได้เร็ว แต่ถ้าไม่สร้าง สังคมก็จะยังคงแบ่งเป็นหมู่เป็นพวก และคอร์รัปชันก็จะยังคงถูกใช้เป็นเครื่องมือกำจัดฝ่ายตรงข้าม

ถ้าข้างบนไม่สร้างจุดโฟกัสแบบนี้ อีกทางหนึ่งก็คือภาคประชาสังคมต้องเป็นฝ่ายทำให้เห็นว่าคอร์รัปชันเป็นเรื่องร่วมกัน และไม่ขึ้นกับว่าเราอยู่ใกล้ใคร ใครเป็นพวกเรา หรือใครไม่ใช่พวกเรา  ปัญหาสำคัญก็คือ คนไทยเราขี้เกรงใจกับคนที่เรารู้จักหรือนับถือ ทำให้ไม่กล้าบอก ไม่กล้าท้วง และกลายเป็นปล่อยให้เขานอกลู่นอกทางไป

องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน ซึ่งเป็นหัวขบวนของการต่อต้านคอร์รัปชัน เขาทำงานหลายเรื่องได้ดี และผมจะพูดตลอดเวลาว่าต้องทำให้เรื่องคอร์รัปชันพ้นจากการเมือง ในความหมายที่ว่าไม่ใช่เรื่องของสีเสื้อ

ส่วนสื่อตอนนี้แบ่งขั้วกันชัดเจน และตรงนี้จะเป็นปัญหา ไม่ว่าจะเป็นสื่อฝั่งไหน ด้วยความที่ก้าวไม่พ้นพรรคพวกหรือคนรู้จัก สุดท้ายแทนที่จะเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหา สื่อจะกลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหา”

 

 ติดตามบทสัมภาษณ์ฉบับเต็มของ ผศ.ดร.ธานี ชัยวัฒน์ และ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์
พร้อมด้วย ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร คุณสฤณี อาชวานันทกุล ฯลฯ
ได้ในหนังสือ “สมการคอร์รัปชัน: แก้โจทย์บวก ลบ คูณ หาย ในสังคมไทย”