ด้วยเศรษฐกิจไทยได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ทำให้ภาครัฐได้เร่งการดำเนินนโยบายสำคัญต่างๆ เพื่อเยียวยาผลกระทบต่อประชาชนและผู้ประกอบโดยเฉพาะขนาดย่อม โดยมติคณะรัฐมนตรีทั้งสองรอบของวันที่ 10 มีนาคม และ 24 มีนาคม 2563 ได้ครอบคลุมมาตรการสำคัญหลายด้าน ได้แก่ มาตรการสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ มาตรการหักลดหย่อนเลื่อนชำระภาษี มาตรการโอนเงินเพื่อชดเชยรายได้ให้แก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบ มาตรการลดอัตราเงินสบทบกองทุนประกันสังคม และมาตรการลดภาระค่าใช้จ่ายโดยการลดค่าไฟฟ้าและน้ำประปา เป็นต้น
แต่ถึงอย่างไรก็ตาม สถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 มีความไม่แน่นอนสูงและมีแนวโน้มที่จะส่งผลต่อประชาชนเป็นวงกว้างและมีความรุนแรงยืดเยื้อ ทำให้มาตรการที่เคยดำเนินไปแล้วอาจไม่เพียงพอ ดังนั้น ภาครัฐจึงได้มีมติคณะรัฐมนตรีครั้งที่ 3 ณ วันที่ 7 เมษายน 2563 เพื่อออกพระราชกำหนด 3 ฉบับได้แก่ (1) พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อเยียวยาและฟื้นฟูเศรษฐกิจ วงเงินไม่เกิน 1 ล้านล้านบาท (2) พระราชกำหนดการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้ประกอบวิสาหกิจ วงเงินไม่เกิน 5 แสนล้านบาท และ (3) พระราชกำหนดการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ วงเงินไม่เกิน 4 แสนล้านบาท ดังนั้น รัฐบาลได้กำหนดวงเงินรวมทั้งหมด 1.9 ล้านล้านบาท โดย 1 ล้านล้านบาทให้อำนาจแก่กระทรวงการคลังในการกู้ ส่วนอีก 9 แสนล้านล้านบาท กำหนดให้อยู่ในความรับผิดชอบของธนาคารแห่งประเทศไทยซึ่งเงินจำนวนนี้จะไม่ได้มาจากการกู้ แต่จะมาจากการจัดสรรสภาพคล่องส่วนเกินในระบบ
พ.ร.ก. เยียวยาและฟื้นฟูผลกระทบจากโควิด 1 ล้านล้านบาทประกอบไปด้วย 2 มาตรการย่อย ได้แก่ (ก) แผนงานหรือโครงการที่มีวัตถุประสงค์ทางการแพทย์และสาธารณสุข เพื่อแก้ปัญหาการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 จำนวน 45,000 ล้านบาท และแผนงานหรือโครงการที่วัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือ เยียวยา และชดเชยให้กับภาคประชาชน เกษตรกรและผู้ประกอบการ จำนวน 550,000 ล้านบาท และ (ข) แผนงานหรือโครงการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโควิด-19 จำนวน 400,000 ล้านบาท ทั้งนี้ แผนงานกลุ่มแรกจะเน้นการตอบโจทย์การแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจในระยะสั้น และแผนงานกลุ่มที่สองจะเน้นการตอบโจทย์การแก้ปัญหาเศรษฐกิจในระยะยาว
แผนงานส่วนที่เกี่ยวกับการเยียวยาได้เริ่มดำเนินการมาตั้งแต่เดือนมีนาคมและสิ้นสุดที่เดือนมิถุนายน 2563 โดยประกอบไปด้วยมาตรการลดค่าใช้จ่ายประจำของประชาชน เช่น ค่าน้ำประปา ค่าไฟฟ้า และการเยียวยาค่าใช้จ่ายให้กับประชาชนทั่วไปที่ได้รับผลกระทบผ่านโครงการเราไม่ทิ้งกัน กลุ่มเกษตรกร และกลุ่มเปราะบาง ทั้งนี้ หลังจากการเยียวสามารถช่วยเหลือชีวิตของประชาชนให้ผ่านช่วงวิกฤติจากมาตรการล็อกดาวน์ได้ในระดับหนึ่ง และเมื่อสถานการณ์โควิด-19 เริ่มคลี่คลายลงและเริ่มผ่อนคลายการเปิดเศรษฐกิจภายในประเทศ การฟื้นฟูเศรษฐกิจจึงเป็นสิ่งที่จำเป็นที่ต้องดำเนินการต่อตั้งแต่เดือนกรกฎาคม 2563 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อตอบโจทย์ดังนี้ (1) การสร้างความเข้มแข็งแก่เศรษฐกิจฐานรากที่ครอบคลุมพื้นที่ทั่วทั้งประเทศ ซึ่งให้ความสำคัญกับการสร้างงาน สร้างอาชีพ และสนับสนุนให้เกิดความเข้มแข็งของธุรกิจภาคเกษตร รวมถึงการแก้ไขปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำ และยกระดับคุณภาพชีวิตในระดับพื้นที่ (2) เน้นการกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาค เพื่อรองรับการเติบโตที่ยั่งยืนในอนาคต เน้นเกษตรสมัยใหม่ เศรษฐกิจชีวภาพ และท่องเที่ยวคุณภาพ (3) เน้นกระตุ้นอุปสงค์และการท่องเที่ยวในประเทศเพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจภาคบริการ และเศรษฐกิจภาพรวมของประเทศ
ทั้งนี้ ด้วยวิธีการนำเสนอโครงการของหน่วยงานภาครัฐเพื่อให้คณะกรรมการกลั่นกรองการใช้เงินกู้ภายใต้สำนักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติคัดเลือกโครงการที่เหมาะสมเพื่อดำเนินการภายใต้แผนงานเพื่อการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 จำนวน 4 แสนล้านบาท ผู้วิจัยเห็นว่ามีประเด็นข้อสังเกตหรือข้อกังวลทั้งหมด 3 ประการ ดังนี้
1. กระบวนการเสนอและคัดเลือกที่เน้นความรวดเร็วจนอาจไม่ได้เกิดการสร้างโครงการจากล่างขึ้นบน (bottom-up approach)
รัฐบาลได้เปิดโอกาสให้หน่วยงานราชการต่างๆ ท้องถิ่น และประชาชนวางแผนเสนอโครงการเข้ามาสู่กระบวนการพิจารณาคัดเลือก โดยให้เตรียมวางแผนตั้งแต่กลางเดือนพฤษภาคม 2563 และเริ่มส่งโครงการมาให้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้ตั้งแต่วันที่ 5 มิ.ย. 2563 โดยสภาพัฒฯ จะวิเคราะห์ให้แล้วเสร็จในวันที่ 22 มิถุนายน 2563 และเสนอให้กับคณะกรรมการกลั่นกรองฯ ภายในวันที่ 24 มิถุนายน 2563 ซึ่งคณะกรรมการกลั่นกรองจะต้องคัดเลือกโครงการให้เสร็จภายในวันที่ 2 กรกฎาคม 2563 เพื่อนำไปเสนอให้กับคณะรัฐมนตรีในที่ประชุมวันที่ 7 กรกฎาคม 2563 และออกมติคณะรัฐมนตรีเพื่อดำเนินโครงการต่างๆ ตามมติในที่ประชุม
จากกระบวนการคัดเลือกดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ขั้นตอนเหล่านี้เน้นเร่งความเร็วเพื่อให้ได้โครงการมาดำเนินการให้ทันภายในเดือนกรกฎาคม จึงทำให้มีเวลาให้หน่วยงานในการเตรียมเพียงหนึ่งเดือน ดังนั้น จึงค่อนข้างมีแนวโน้มสูงที่จะมีแต่โครงการที่เสนอมาจากหน่วยงานราชการมากกว่าหน่วยงานจากท้องถิ่น ทำให้ขาดนโยบายที่ใกล้ชิดกับท้องถิ่นซึ่งมีแนวโน้มในการตอบโจทย์ปัญหาของผู้เดือดร้อนในบริเวณโดยรอบได้มีประสิทธิภาพมากกว่า จากข้อมูลข้อเสนอทั้งหมดของหน่วยงานต่างๆ ที่สรุปบนเว็ปไซต์ ThaiME ของสภาพัฒฯ ณ วันที่ 24 มิถุนายน 2563 พบว่ามีโครงการเสนอมาทั้งหมด 46,411 โครงการรวมเป็นวงเงิน 1,448,474 ล้านบาท แต่มีโครงการที่เสนอมาจากหน่วยงานท้องถิ่น 1,366 โครงการ ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 3 ของจำนวนโครงการทั้งหมด โดยรวมเป็นจำนวนเงินประมาณ 2 หมื่นล้านบาทซึ่งคิดเป็นร้อยละ 1.4 ของจำนวนงบประมาณรวมของทุกโครงการที่เสนอเข้ามา และมีโครงการที่มาจากประชาชนเพียง 1 โครงการ จำนวน 1 แสนบาท
2. การใช้เงินไม่มีดัชนีวัดความสำเร็จ (Key Performance Indicator: KPI) ที่เกี่ยวกับโควิด-19
เนื่องด้วยสถานการณ์แพร่ระบาดโควิด-19 ได้ส่งผลต่อเศรษฐกิจอย่างรุนแรงในระยะสั้นต่อเศรษฐกิจและสังคม ดังนั้น หนึ่งในตัวชี้วัดที่สำคัญคือความสามารถในการช่วยเหลือประชาชนได้ในระยะสั้น หรือกล่าวคือ ความสามารถที่ทำให้เงินถึงมือประชาชนได้เร็วที่สุด แต่จากข้อเสนอของหน่วยทั้งหมดที่ส่งมาปรากฎว่าส่วนใหญ่จะเป็นโครงการที่เกี่ยวกับการก่อสร้างอาคาร ถนน ระบบน้ำ ซึ่งเป็นโครงการที่ส่งเงินให้ถึงมือประชาชนได้ไม่มากนัก เนื่องจากจะต้องนำเงินส่วนใหญ่ไปใช้ซื้อวัสดุก่อสร้างในสัดส่วนที่มากกว่าการจ้างงาน ซึ่งโครงการเหล่านี้มีจำนวนถึง 34,919 โครงการซึ่งเท่ากับร้อยละ 76 ของจำนวนโครงการทั้งหมดที่เสนอมา และมียอดงบประมาณรวม 504,000 ล้านบาท ซึ่งเท่ากับร้อยละ 35 ของงบประมาณรวม ในขณะที่โครงการที่เกี่ยวข้องกับการสร้างงานสร้างอาชีพที่สามารถส่งเงินให้ถึงมือประชาชนได้มากกว่าและเร็วกว่ามีจำนวนโครงการอยู่เพียง 918 โครงการซึ่งเท่ากับร้อยละ 2 ของจำนวนโครงการทั้งหมด และมียอดงบประมาณทั้งหมด 121,000 ล้านบาท ซึ่งเท่ากับร้อยละ 8 ของงบประมาณรวม ดังนั้น การคัดเลือกโครงการจึงจำเป็นต้องมีดัชนีชี้วัดที่เกี่ยวข้องกับความเป็นอยู่ของประชาชนให้รอดภายใต้สถานการณ์วิกฤติอย่างรุนแรงต่อเศรษฐกิจในครั้งนี้
3. การขาดความเข้มข้นของกลไกการตรวจสอบการประเมิน
ทรัพยากรของภาครัฐอย่างงบประมาณเพื่อใช้ดำเนินนโยบายสาธารณะหรือเพื่อบริหารประเทศย่อมมีอยู่อย่างจำกัด การประเมินรายจ่ายทางด้านการคลังจึงสามารถช่วยลดการใช้งบประมาณที่มากเกินความจำเป็น ซึ่งปกติแล้วมักสามารถแบ่งทิศทางการประเมินออกเป็น 2 มิติที่ต้องตระหนักพร้อมกัน ได้แก่ ประสิทธิภาพ (efficiency) ที่หมายถึง ความสามารถในการดำเนินอย่างคุ้มค่าต่อต้นทุนหรือทรัพยากรอื่นๆ ที่ใช้ไปและประสิทธิผล (effectiveness) ที่หมายถึงความสามารถในการดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายของการนำทรัพยากรไปใช้ให้ได้ผลมากที่สุด
แต่ถึงอย่างไรก็ตาม ภายใต้ พ.ร.ก.เงินกู้ 4 แสนล้าน ภาครัฐมีกลไกการตรวจสอบการใช้ทรัพยากรของแต่ละโครงการที่ยังไม่เข้มข้นมากพอ ศูนย์อำนวยการต่อต้านการทุจริตแห่งชาติ (ศอตช.) ภายใต้สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) ได้รับหน้าที่เป็นศูนย์ปฏิบัติการเฝ้าระวังการใช้จ่ายงบประมาณ ซึ่งได้วางกฎ 4 ข้อที่หน่วยงานต้องยึดถือและปฏิบัติได้แก่ (1) การเปิดรับข้อมูลจากประชาชนสำหรับเรื่องร้องเรียน (2) การจัดทำแผนบริหารความเสี่ยงการทุจริต (3) หน่วยงานต้องยอมรับการตรวจสอบจาก ศอตช. เมื่อมีข้อสงสัย และ (4) การดำเนินมาตรการทางปกครอง วินัย และอาญา จากที่กล่าวมา จึงสามารถสังเกตเห็นได้ว่ากลไกตรวจสอบนี้มีลักษณะเป็นเชิงการตั้งรับที่ต้องรอให้ประชาชนแจ้งเบาะแสมาเสียก่อน ดังนั้น ภาครัฐจึงควรเพิ่มกลไกการตรวจสอบอื่นด้วยเพื่อให้เกิดการใช้เงินที่เป็นประโยชน์มากที่สุด
บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของ
โครงการประเมินผลกระทบของโควิด-19 ต่อสังคมและเศรษฐกิจ
สนับสนุนโดย สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.)
เขียนโดย คณะวิจัย TDRI
22 พฤษภาคม 2563