การประชุมสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 25-26 พฤศจิกายนนี้ คงจะมีร่างพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย เข้าสู่การพิจารณาของสภาฯรวมทั้งสิ้นถึง 8 ร่าง โดยนอกจากร่างของรัฐบาลที่คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอแล้ว ยังมีอีก 6 ร่างที่เสนอโดยรัฐมนตรีและ สส. ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน และอีกหนึ่งร่างที่เสนอโดยองค์กรชาวไร่อ้อยและประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวไร่อ้อย) ร่วมลงชื่อจำนวน 17,839 คน
1. ทำไมจึงต้องแก้ไข พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ?
เมื่อ 4 ปีก่อน (เมษายน 2559) รัฐบาลบราซิลได้แจ้งต่อองค์การการค้าโลก (WTO) ว่าจะยื่นฟ้องรัฐบาลไทยให้ยุติการอุดหนุนการส่งออกน้ำตาล โดยชี้ว่าไทยได้สร้างระบบและกฎหมายพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย ที่กำหนดให้รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงในทุกกระบวนการ และที่สำคัญคือตั้งราคาขายน้ำตาลภายในประเทศสูงกว่าราคาตลาดโลก ทำให้เมื่อนำรายได้ส่วนนี้มาถัวเฉลี่ยกับราคาส่งออกในการคำนวณราคาอ้อยแล้ว ก็ส่งผลให้ไทยสามารถส่งออกน้ำตาลไปทุ่มตลาดในราคาที่ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ก่อให้เกิดการค้าขายที่ไม่เป็นธรรมกับคู่แข่งอย่างบราซิลที่ต้องปิดโรงงานน้ำตาลไปเป็นจำนวนมาก นอกจากนี้ รัฐบาลไทยยังอุดหนุนเกษตรกรและโรงงานน้ำตาลด้วยวิธีต่าง ๆ เช่น อนุมัติให้จ่ายเงินเพิ่มให้กับชาวไร่อ้อย หรือให้กองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายกู้เงินมาจ่ายเงินเพิ่มให้ชาวไร่อ้อย และปล่อยกู้ในอัตราดอกเบี้ยต่ำ อีกทั้งรัฐบาลอุดหนุนปัจจัยการผลิตต่าง ๆ มากกว่าที่ให้สัญญาไว้กับ WTO[1] และรัฐบาลยังอุดหนุนเอทานอล ซึ่งส่วนใหญ่ผลิตจากกากน้ำตาลด้วย
2. รัฐบาลไทยทำอะไรไปแล้วบ้าง?
ในช่วงสองปีแรกรัฐบาลไทยได้เจรจากับทางบราซิล และให้สัญญาว่าจะแก้ไขตามที่บราซิลเรียกร้อง รวมทั้งยกร่างพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฉบับใหม่ขึ้นมาใช้ภายในสองปี ซึ่งในวันที่ 15 มกราคม 2561 รัฐบาลได้ออกคำสั่งหัวหน้า คสช. และประกาศ/ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) อีก 5 ฉบับ ขึ้นมาใช้เป็นกติกาชั่วคราวของอุตสาหกรรมนี้สำหรับปี 2560/61 และ 2561/62 และในช่วงปลายปี 2562 คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) และสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (สอน.) ได้ออกประกาศรวม 5 ฉบับ เพื่อกำหนดกติกาใหม่สำหรับปีการผลิต 2562/63 โดยคาดหวังว่าจะออก พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายฉบับใหม่ขึ้นมาใช้สำหรับฤดูหีบอ้อย 2563/64 ที่กำลังจะเริ่มขึ้นในช่วงปลายปีนี้
ผลกระทบที่ตามมาของมาตรการชั่วคราวก็คือ ราคาน้ำตาลภายในประเทศในช่วงสองปีแรกลดลงมากกว่าที่คาด ส่งผลให้ราคาอ้อยต่ำลงอย่างมากในทั้ง 3 ปีที่ผ่านมา สำหรับโรงงานน้ำตาลนั้น แม้ว่าจะได้รับผลกระทบจากการแข่งขันกันขายน้ำตาลภายในประเทศมากขึ้น แต่โดยรวมแล้ว โรงงานได้รับส่วนแบ่งจากระบบ 70:30 มากขึ้น เนื่องจากในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา การคิดส่วนแบ่งราคาน้ำตาลในประเทศคิดจากราคาขายส่งทั้งหมด ซึ่งแม้ว่าราคาขายส่งจะลดลงมาจากเดิมคือ 19-20 บาท/กก. มากพอสมควร แต่ก็ยังสูงกว่าราคาเดิม 14-15 บาท/กก. ที่เคยใช้ในการคำนวณผลตอบแทนของโรงงานน้ำตาลในช่วงที่มีการเก็บเงินเข้ากองทุนอ้อย 5 บาท/กก.
โจทย์ที่สำคัญสำหรับ พ.ร.บ. ฉบับใหม่ คือ จะต้องปรับแก้ พ.ร.บ. อย่างไรที่จะช่วยแก้ปัญหาราคาอ้อยที่ลดลงอย่างมาก และคาดว่าถ้าไม่มีการปรับใด ๆ ก็คงมีแนวโน้มที่จะต่ำกว่าราคาในอดีตไปอีกนาน
3. ร่างแก้ไข พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ ของรัฐบาล เสนอแก้อะไรบ้าง?
ร่าง พ.ร.บ. ฉบับของ ครม. ที่จะเข้าสภาฯ เสนอให้แก้ไข พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายฯ พ.ศ.2527 ในสาระสำคัญเพียงเล็กน้อย โดยการแก้ส่วนใหญ่เป็นการแก้ไขประเด็นปลีกย่อยโดยไม่ได้แตะการปรับโครงสร้างของอุตสาหกรรมและระบบแบ่งปันผลประโยชน์ในปัจจุบันเลย ทั้งนี้ร่างของรัฐบาลมีสาระสำคัญดังต่อไปนี้คือ
- แก้ปัญหาองค์ประชุมและประธานในที่ประชุม ในมาตรา 14 และ 16 และมาตราอื่น ๆ ที่คล้ายคลึงกัน (มาตรา 20 24 32 และ 41 โดยให้นำวิธีการตามมาตรา 14 และ 16 มาใช้โดยอนุโลม)
- แก้ มาตรา 17 (18) โดยตัดอำนาจหน้าที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) ในการกำหนดราคาขายน้ำตาลภายในประเทศออก (เหมือนกับคำสั่ง คสช. เมื่อต้นปี 2561)
- แก้ มาตรา 27 ตัด (7) “เงินอุดหนุนจากรัฐบาล” ออกจากที่มาของเงินกองทุน
- ยกเลิก มาตรา 29 ที่เคยกำหนดให้กองทุนนำส่งเงินที่ได้รับตามมาตรา 57 เข้ากองทุนสงเคราะห์เกษตรกร (ซึ่งที่ผ่านมากองทุนก็ไม่เคยมีรายได้ดังกล่าว)
- แก้ ถ้อยคำ มาตรา 47 จากห้ามนำเข้าน้ำตาลทราย มาเป็น การนำเข้าน้ำตาลต้องได้รับอนุญาตจาก กอน.
- แก้ มาตรา 49 กำหนดเพดานราคาอ้อยขั้นต้นไว้ไม่เกินร้อยละ 95 ของประมาณการรายได้
- แก้ มาตรา 56 ในกรณีค่าอ้อยขั้นสุดท้ายต่ำกว่าขั้นต้น ให้นำส่วนต่างไปหักจากค่าอ้อยในปีถัดไป
- กำหนดให้ใช้ระเบียบ คำสั่ง และประกาศเดิม ที่ไม่ขัดแย้งกับ พ.ร.บ. ใหม่ จนกว่าจะมีฉบับใหม่ ซึ่งกำหนดให้ออกมาทดแทนภายใน 2 ปี
ปัญหาใหญ่ที่สุดของร่างของรัฐบาล คือ เป็นการดำเนินการต่อเนื่องจากมาตรการที่ใช้อยู่ ซึ่งเป็นที่ประจักษ์ว่ามีปัญหาที่สำคัญคือราคาอ้อยมีแนวโน้มตกต่ำลงจากเดิมมาก ซึ่งน่าจะเป็นปัญหาที่หลายฝ่ายเห็นตรงกันว่าควรต้องหาทางแก้ไข ทำให้มีการเสนอร่างแก้ไข พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ ที่มีเนื้อหาที่ต่างจากร่างของรัฐบาลอีกถึง 7 ร่าง โดยนอกจากร่างที่เสนอโดยองค์กรชาวไร่/ประชาชน และ สส. ฝ่ายค้านแล้ว ยังมีร่างที่เสนอโดยรัฐมนตรี และ สส. ฝ่ายรัฐบาลเองอีกหลายร่างด้วย
4. ร่างอื่น ๆ เสนอแก้ไขอะไรที่ต่างจากร่างของรัฐบาลบ้าง?
ร่างที่เสนอโดยองค์กรชาวไร่อ้อย 4 องค์กร และประชาชน (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวไร่อ้อย) จำนวน 17,839 คน เป็นร่างที่เสนอต่อ สนช. ชุดเดิมตั้งแต่ปี 2561 (ก่อนที่จะตกไปเพราะ สนช. ชุดดังกล่าวยุติบทบาทไปในปลายปีนั้นก่อนการเลือกตั้งเมื่อต้นปี 2562) โดยมีสาระสำคัญที่ต่างจากร่างของคณะรัฐมนตรี คือ
- เสนอแก้หรือเพิ่มนิยามคำว่า “อ้อย” “น้ำตาลทราย” (ให้รวม “น้ำอ้อย”) และ “ผลพลอยได้” (ให้รวม “กากอ้อย/กากตะกอนกรอง”) (ในร่างมาตรา 3 และ 4) ซึ่งอาจนำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงในการคำนวณส่วนแบ่งผลประโยชน์ให้รวมน้ำอ้อยและผลพลอยได้อื่น ๆ เข้ามาด้วย
- เพิ่มให้รัฐมนตรี 3 กระทรวงผู้รักษาการตาม พ.ร.บ. นี้ มีอำนาจในการกำหนดกฎกระทรวง ระเบียบ และประกาศ เพื่อให้เป็นไปตามร่างพระราชบัญญัตินี้ (จากเดิมที่รัฐมนตรีแต่ละกระทรวงผู้รักษาการมีอำนาจกำหนดระเบียบเท่านั้น)
- เปลี่ยนองค์ประกอบของคณะกรรมการบริหารกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย ในส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิให้มีความยืดหยุ่นขึ้น (และลดเงื่อนไขที่เคยกำหนดให้ต้องมาจากหน่วยราชการต่าง ๆ ) และเพิ่มจำนวนตัวแทนชาวไร่และโรงงาน ทำให้มีสัดส่วนผู้ทรงคุณวุฒิต่อผู้แทนชาวไร่และโรงงานเป็น 5:7:5 และกำหนดให้ผู้อำนวยการกองทุนเป็นเลขานุการโดยตำแหน่ง
- ขยายขอบเขตกรอบการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมของกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย และยังคงที่มาของรายได้ในส่วนที่อาจมาจากเงินอุดหนุนของรัฐบาลไว้เช่นเดิม
- กำหนดให้ชาวไร่อ้อยแต่ละรายเป็นสมาชิกสถาบันชาวไร่อ้อยได้แห่งเดียว (รวมทั้งสหกรณ์ด้วย)
สำหรับสาระสำคัญของร่างอื่น ๆ ของรัฐมนตรีและ ส.ส. อีก 6 ร่าง ที่ต่างจากร่างของรัฐบาลนั้น แม้ว่าจะแตกต่างกันบ้างในรายละเอียด แต่ก็มีจุดร่วมที่สำคัญอยู่ที่ 2 ประเด็นหลักๆ คือ
- บางร่างเสนอแก้หรือเพิ่มนิยามคำว่า “น้ำตาลทราย” ให้รวม “น้ำอ้อย” และนิยามคำว่า “ผลพลอยได้” ให้รวม “กากอ้อย” และ “เอทานอล” (ในร่างประมาณมาตรา 3-5) ซึ่งร่างที่มีคำเหล่านี้จะมีนัยที่ชัดกว่าร่างขององค์กรชาวไร่และประชาชนว่าจะให้นำผลพลอยได้เหล่านี้เข้ามารวมในการคิดราคาอ้อยด้วย
- บางร่างยังคงอำนาจของ กอน. ในการกำหนดราคาขายน้ำตาลภายในประเทศไว้ดังเดิม (ไม่ได้ตัดออกอย่างในร่างของ ครม.)
โดยภาพรวมแล้ว ทั้งร่างที่เสนอโดยองค์กรชาวไร่อ้อยและประชาชน และร่างที่เสนอโดยรัฐมนตรีและ ส.ส. ต่างก็สะท้อนความพยายามในการปรับระบบแบ่งปันผลประโยชน์ให้มาบรรเทาปัญหาราคาอ้อยที่ใน 3-4 ปีหลังมีแนวโน้มตกต่ำลงจากในอดีตที่ประเทศไทยเคยใช้ระบบเดิม ซึ่งแสดงให้เห็นว่าทั้งชาวไร่และตัวแทนประชาชนต่างตระหนักถึงปัญหาที่ระบบอ้อยและน้ำตาลของไทยกำลังเผชิญอยู่
5. ประเด็นอื่นที่สำคัญที่ควรเพิ่มใน พ.ร.บ. ฉบับใหม่
ในบรรดาร่างที่เข้าสู่สภาฯทั้งหมดนี้ ร่างของรัฐบาลเสนอการแก้ไขน้อยที่สุด ในขณะที่ร่างขององค์กรชาวไร่และประชาชนมีการเสนอแก้ไขมากที่สุด และหลายประเด็นที่เสนอแก้ไขก็เป็นรายละเอียดที่สำคัญและควรสนใจด้วย จึงน่าจะเป็นร่างที่ควรยึดเป็นหลักในการพิจารณาในขั้นแปรญัตติ
ในกรณีที่ต้องการให้การแก้ไข พ.ร.บ. อ้อยครั้งนี้มีการแก้ในสาระสำคัญที่มากกว่าเป็นแค่การแก้เฉพาะรูปแบบหรือประเด็นปลีกย่อย โดยไม่ได้ให้ความสำคัญกับการปรับโครงสร้างของอุตสาหกรรมและระบบแบ่งปันผลประโยชน์ ซึ่งกำลังเป็นปัญหาที่สำคัญมากในปัจจุบันที่เกิดจากการที่ไทยต้องปรับระบบให้สอดคล้องกับกติกาของ WTO มากขึ้นในอนาคต
5.1 ต้องแก้แค่ไหนถึงจะสอดคล้องกับ WTO?
คำฟ้องของบราซิลต้องการให้ไทยยกเลิกบทบาทการแทรกแซงของรัฐทั้งหมด ซึ่งร่างของรัฐบาลก็ได้ตัดบทบาทของ กอน. ในการกำหนดราคาน้ำตาลภายในประเทศ ตัดการให้เงินอุดหนุนกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย ซึ่งทำให้คาดการณ์ว่ากองทุนฯ จะไม่สามารถจ่ายเงินชดเชยให้โรงงานในกรณีที่ราคาอ้อยขั้นสุดท้ายต่ำกว่าราคาขั้นต้น จึงกำหนดให้ไปหักออกจากราคาอ้อยขั้นต้นในปีต่อไป ซึ่งหมายความว่าราคาอ้อยในปีต่อไปจะต่ำลงไปจากราคาอ้อยที่ควรจะเป็นของปีนั้น ๆ เพราะต้องถูกหักไป “ใช้หนี้” ราคาอ้อยในปีก่อน
แต่ถึงแม้ว่า WTO ต้องการไม่ให้รัฐแทรกแซงการผลิตและการค้า แต่ก็ยินยอมให้รัฐเข้าไปแทรกแซงหรืออุดหนุนในบางด้าน (ทั้งในกลุ่มมาตรการ “ไฟเขียว” และแทรกแซงได้จำกัดในกลุ่มมาตรการ “ไฟเหลือง”) ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าจะไม่เป็นการอุดหนุนการส่งออกหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมทางการค้ากับประเทศคู่แข่งอื่น ๆ ดังนั้น โดยหลักการแล้ว รัฐก็ยังสามารถคงบทบาทและมาตรการอื่นที่เป็นประโยชน์ต่อระบบอ้อยและน้ำตาลทราย เช่น มาตรการรักษาเสถียรภาพที่ไม่ได้เป็นไปเพื่อการอุดหนุนการส่งออกหรือเพื่อประกันราคาอ้อย ซี่งอาจก่อให้เกิดความได้เปรียบทางการค้ากับประเทศคู่แข่งอื่น ๆ โดยรัฐไม่จำเป็นต้องตัดขาดความเกี่ยวข้องทางการเงินจากอุตสาหกรรมนี้อย่างสิ้นเชิง อย่างเช่นที่บางฝ่ายตีความและเสนอว่ารัฐบาลจะไม่มีสิทธิจ่ายเงินหรือให้กองทุนกู้ยืมจากรัฐบาลโดยสิ้นเชิง หรือแม้กระทั่งการใช้กลไกรัฐ (กอน. สอน. และคณะกรรมการต่าง ๆ) เป็นเครื่องมือในการกำหนดกติกาที่ใช้การกำหนดราคาอ้อย
5.2 การเสนอแก้ พ.รบ. ของร่างอื่น ๆ เพียงพอสำหรับการแก้ปัญหาอ้อยและน้ำตาลหรือไม่?
แม้ว่าร่างขององค์กรชาวไร่/ประชาชน และร่างของ รัฐมนตรี/ส.ส. หลายร่างจะพยายามแก้ปัญหาราคาอ้อยที่ตกต่ำโดยการพยายามเพิ่มน้ำอ้อยและผลพลอยได้เข้ามาในการคำนวณราคาอ้อยด้วย แต่ปัญหาร่วมของทุกร่างก็คือ แต่ละร่างก็ยังมีความคล้ายกับ พ.ร.บ. ฉบับเดิม ในแง่ที่ไม่ได้ลงรายละเอียด โดยจะปล่อยให้มีการดำเนินการในภายหลังในรูปของกฎหมายลูก (เช่น กฎกระทรวง ระเบียบ คำสั่งและประกาศ) ดังนั้น ต่อให้มีการแก้ไขตามร่างของชาวไร่หรือรัฐมนตรี/ส.ส. เหล่านี้ ก็จะยังไม่ได้นำไปสู่การปรับเปลี่ยนระบบแบ่งปันผลประโยชน์โดยอัตโนมัติ ทั้งนี้ฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งฝ่ายการเมือง จะยังต้องไปเจรจาต่อรองกันในการร่างหรือแก้ไขกฎกติกา (ประกาศและระเบียบต่าง ๆ) ที่จะต้องกำหนดขึ้นมาแทนของเดิมกันต่อไป ซึ่งประสบการณ์ในช่วงกว่า 36 ปีที่ผ่านมา (รวมทั้งในช่วงทดลอง 3 ปีที่ผ่านมานี้ด้วย) ชี้ให้เห็นว่าการปรับเปลี่ยนระบบที่มีทั้งผู้ที่ได้และเสียในระยะสั้นมักเกิดขึ้นได้ยากมาก ถึงแม้ในกรณีที่ทั้งสองฝ่ายหลัก ๆ (โรงงานและชาวไร่) จะมีผลประโยชน์ร่วมกันในระยะยาว
ประการต่อมา ความพยายามที่จะเพิ่มผลพลอยได้ต่าง ๆ เข้ามาในสูตรการคำนวณราคาอ้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลพลอยได้ที่ไม่มีราคาตลาดหรือราคาอ้างอิงที่เป็นที่ยอมรับกันอย่างกว้างขวาง ก็มักก่อให้เกิดการถกเถียงและการเจรจาที่ยากลำบากมาก กรณีโมลาส (หรือกากน้ำตาล) ก็เป็นตัวอย่างที่ชี้ให้เห็นได้อย่างชัดเจนว่า เพียงแค่ตัวแปรเดียวก็ยากที่จะบรรลุข้อตกลงกันได้ ยิ่งถ้าความต้องการที่จะเพิ่มมาจากเพียงฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเท่านั้น การที่จะบรรลุผลโดยอาศัยการเจรจาและผ่านคณะกรรมการชุดต่าง ๆ จะทำได้ยากมาก
ในส่วนนี้ แนวทางหนึ่งที่รัฐบาลอินเดียเคยกำหนดไว้ตั้งแต่เมื่อ 8 ปีก่อน คือกำหนดหลักการแบ่งผลประโยชน์ที่ 70:30 ในกรณีเป็นการแบ่งรายได้จากทุกผลิตภัณฑ์ แต่ให้ปรับเพิ่มเป็น 75:25 ในกรณีที่นำเฉพาะรายได้จากน้ำตาลมาคำนวณ ซึ่งการคำนวณในกรณีหลังจะทำได้ง่ายกว่ามาก
ในส่วนของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เองนั้น งานวิจัยเรื่องอ้อยและน้ำตาลทรายในอดีตของทีมผู้วิจัยเอง[2] เคยยกร่าง พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ ซึ่งยังคงหลักการแบ่งผลประโยชน์ที่ 70:30 เอาไว้ แต่มีการปรับแก้ในรายละเอียดของตัวแปรต่าง ๆ โดยอ้างอิงข้อมูลที่หาได้ง่ายมากขึ้น (เช่น ราคาน้ำตาลทรายดิบและทรายขาวที่ตลาดนิวยอร์กและลอนดอน บวกด้วยไทยพรีเมี่ยมที่ให้ อนท. ทำตลาดน้ำตาลทั้งสองประเภท) และกำหนดสูตรการคำนวณที่ใช้เกณฑ์ประสิทธิภาพมาตรฐานของโรงงาน ซึ่งจะเป็นเกณฑ์ที่สอดคล้องกับข้อมูลการผลิตจริงในช่วงนั้น และเป็นเกณฑ์กลางๆ สำหรับโรงงานที่ต่างกัน (เช่น กำหนดเกณฑ์กลางว่าอ้อย1 ตัน ที่ 12 CCS จะผลิตออกมาเป็นน้ำตาลทราย 90% รวม 108 กิโลกรัม แบ่งเป็นน้ำตาลทรายดิบและทรายขาวอย่างละ 54 กิโลกรัม และกากน้ำตาลที่มีมูลค่าร้อยละ 7 ของมูลค่าน้ำตาลทราย)
การปรับสูตรในลักษณะดังกล่าวสามารถกำหนดไว้ใน พ.ร.บ. ได้โดยไม่จำเป็นต้องมาถกเถียงกันในรายละเอียดของผลิตภัณฑ์ที่หาราคามาตรฐานได้ยาก และจะให้ความเป็นธรรมทั้งสองฝ่ายมากกว่าความพยายามใช้ตัวเลขจริงทุกตัว ซึ่งนอกจากจะมีข้อถกเถียงกันได้มากกว่าแล้ว ยังอาจสร้างปัญหาแรงจูงใจที่ทำให้โรงงานที่มีประสิทธิภาพสูงไม่ได้รับประโยชน์จากการปรับปรุงประสิทธิภาพเท่าที่ควร และชาวไร่ที่ส่งอ้อยให้โรงงานที่มีประสิทธิภาพต่ำหรือเลือกผลิตน้ำตาลทรายดิบมากเสียเปรียบ
5.3 ชาวไร่และโรงงานต้องการระบบที่ช่วยรักษาเสถียรภาพ ไม่ใช่ทำให้มีเสถียรภาพน้อยลง
ระบบที่ใช้อยู่เดิมส่วนหนึ่งออกแบบมาเพื่อช่วยรักษาเสถียรภาพของระบบ แต่ในร่างที่เสนอแก้ที่พยายามแยกกองทุนออกจากรัฐบาล และแก้มาตรา 56 ในกรณีค่าอ้อยขั้นสุดท้ายต่ำกว่าขั้นต้น ให้นำส่วนต่างไปหักจากค่าอ้อยในปีถัดไป น่าจะซ้ำเติมให้ระบบมีเสถียรภาพน้อยลงไปอีก
น้ำตาลเป็นสินค้าที่สามารถเก็บสต๊อกไว้ได้เป็นปี ทำให้ในช่วงที่ราคาตกต่ำ ก็มีโอกาสมากที่ราคาจะตกต่ำต่อเนื่องนานกว่าหนึ่งปี
ในระบบที่ใช้กองทุนรักษาเสถียรภาพราคานั้น กองทุนจะเก็บเงินเข้ามาในปีที่ราคาปกติหรือราคาดีกว่าปกติ แล้วจ่ายชดเชยออกไปในปีที่ราคาตกต่ำ ซึ่งถ้ากองทุนรักษาเสถียรภาพทำตามหลักการนี้อย่างเคร่งครัด ก็จะช่วยรักษาเสถียรภาพและลดความผันผวนของราคาอ้อยและราคาน้ำตาลในระยะยาวลงได้
แต่ถ้าในช่วงที่ราคาน้ำตาลเป็นขาลงอยู่แล้ว และนอกจากกองทุนไม่สามารถจ่ายชดเชยในปีดังกล่าวแล้ว ยังใช้วิธีไปหักจากค่าอ้อยในปีถัดไปอีก ซึ่งถ้าตลาดเป็นช่วงขาลงต่อเนื่อง มาตรการนี้จะทำให้ราคาอ้อยในปีถัดไปยิ่งตกต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ยิ่งไปกว่านั้น ถ้ามีเกษตรกรจำนวนมากหยุดปลูกอ้อยในปีถัดไปเพราะคาดการณ์ว่าราคาอ้อยจะตกลงมาก (จากทั้งแนวโน้มตลาดและมาตรการหักค่าอ้อยไปชดเชยหนี้ปีเก่า) ก็จะยิ่งกดราคาที่ชาวไร่ที่เหลือได้รับลงไปอีก
ข้อเสนอของเราในส่วนนี้ก็คือ ควรแยกบัญชี “กองทุนรักษาเสถียรภาพ” ออกมาเป็นบัญชีเฉพาะ และกำหนดกติกาการเก็บเงินและจ่ายเงินให้ชัดเจน โดยใช้หลักและเครื่องมือทางสถิติมาช่วย โดยตั้งเป้าหมายให้ เงินออก=เงินเข้า ในระยะยาว ซึ่งถ้ากองทุนนี้รักษาวินัยไว้ได้ ก็น่าจะสามารถกู้เงินมาจ่ายชดเชยได้ในกรณีที่จำเป็น และถึงแม้อาจจะมีการขอเงินประเดิมจากรัฐบาลหรือจำเป็นต้องกู้จากธนาคารรัฐ ก็น่าจะอยู่ในวิสัยที่ชี้แจงได้อย่างสมเหตุสมผลในกรณีที่ถูกฟ้องในอนาคต
5.4 เราสามารถซื้อเวลาหรือถ่วงเวลาต่อไปได้หรือไม่
- เราดำเนินการล่าช้ากว่าที่สัญญาไว้กับบราซิลค่อนข้างมาก ถึงแม้ว่าเราอาจจะอยู่ในวิสัยที่ถ่วงเวลาต่อไปได้อีกบ้าง (แต่ก็มีความเสี่ยง และนอกจากบราซิลแล้ว ก็คงขึ้นกับนโยบายของประธานาธิบดีสหรัฐคนใหม่ต่อ WTO ด้วย)
- การถ่วงเวลา ณ ขณะนี้ คือการต่ออายุมาตรการปัจจุบัน ซึ่งส่งผลกระทบด้านลบต่อชาวไร่ที่รุนแรงพอสมควร
6. สรุป
6.1 ร่างของรัฐบาลมีการแก้ไขในส่วนที่เป็นประเด็นทางเทคนิค/ปลีกย่อยเป็นหลัก แทบจะไม่มีส่วนช่วยแก้ปัญหาราคาอ้อยตกต่ำ ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลจากมาตรการที่ไทยดำเนินการในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา
6.2 สิ่งที่ร่างรัฐบาลเสนอแก้บางประเด็นอาจเกินความจำเป็น (เช่น ตัดที่มาของเงินกองทุนจากรัฐ) และบางประเด็น (การแก้มาตรา 56 ในกรณีค่าอ้อยขั้นสุดท้ายต่ำกว่าขั้นต้น ให้นำส่วนต่างไปหักจากค่าอ้อยในปีถัดไป) อาจซ้ำเติมปัญหาเสถียรภาพราคาอ้อยให้แย่ลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่ราคาตกต่ำต่อเนื่อง
6.3 ร่างขององค์กรชาวไร่/ประชาชน และร่างของ รัฐมนตรี/ส.ส. หลายร่างพยายามแก้ปัญหาราคาอ้อยที่ตกต่ำโดยการพยายามเพิ่มน้ำอ้อยและผลพลอยได้เข้ามาในการคำนวณราคาอ้อยด้วย แต่ปัญหาร่วมของทุกร่างคือ แต่ละร่างไม่ได้กำหนดรายละเอียดไว้ใน พ.ร.บ. ทำให้ถึงแม้ในกรณีที่สามารถแก้ไข พ.ร.บ. ตามร่างที่เสนอ ก็จะยังไม่เกิดความเปลี่ยนแปลงจริง ๆ จนกว่าจะมีการดำเนินการออกกฎหมายลูก (เช่น ประกาศและระเบียบต่าง ๆ) ขึ้นมาแทนของเดิมกันต่อไป ซึ่งต้องไปเจรจาต่อรองกัน แต่ประสบการณ์ในช่วงกว่า 36 ปีที่ผ่านมา ชี้ให้เห็นว่าการปรับเปลี่ยนระบบโดยวิธีนี้เกิดขึ้นได้ยากมาก
6.4 วิธีหนึ่งที่จะทำให้การแก้ พ.ร.บ. ครั้งนี้ ช่วยแก้ปัญหาราคาอ้อย คือ การเพิ่มสูตรการคำนวณที่ใช้เกณฑ์มาตรฐานและเชื่อมโยงกับข้อมูลที่หาได้ง่ายและเป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปเข้าไปใน พ.ร.บ. ซึ่งคณะผู้วิจัยเคยร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวไว้ และสามารถนำมาปรับเพิ่มเข้าไปในการแก้ไขครั้งนี้ได้โดยไม่ยาก[3]
6.5 การมีกองทุนรักษาเสถียรภาพของระบบจะเป็นประโยชน์กับทุกฝ่าย จึงควรแยกบัญชี “กองทุนรักษาเสถียรภาพ” ออกมาเป็นบัญชีเฉพาะ และกำหนดกติกาการเก็บเงินและจ่ายเงินให้ชัดเจน โดยใช้หลักและเครื่องมือทางสถิติมาช่วย โดยตั้งเป้าหมายให้ เงินออก=เงินเข้า ในระยะยาว ซึ่งถ้ากองทุนนี้รักษาวินัยไว้ได้ ก็น่าจะสามารถกู้เงินมาจ่ายชดเชยได้ในกรณีที่จำเป็น และถึงแม้อาจจะมีการขอเงินประเดิมจากรัฐบาลหรือจำเป็นต้องกู้จากธนาคารรัฐ ก็น่าจะอยู่ในวิสัยที่ชี้แจงได้อย่างสมเหตุสมผลในกรณีที่ถูกฟ้องในอนาคต
[1] ซึ่งในปัจจุบันไทยมีข้อผูกพันที่จะอุดหนุนสินค้าเกษตรภายในประเทศในส่วนที่ถือเป็นการบิดเบือนตลาดภายในประเทศ (รายการในกลุ่ม “ไฟเหลือง” หรือ Amber Box) สำหรับสินค้าเกษตรทั้งหมด (AMS) รวมกันไม่เกินปีละ 19,028 ล้านบาท
[2] วิโรจน์ ณ ระนอง และ ศิริกัญญา ตันสกุล (2555) โครงการวิจัย “การศึกษาเพื่อปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลของไทย” ที่มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ทำให้กองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายในระหว่างปี 2554-56ซึ่งงานวิจัยดังกล่าวได้รับรางวัลผลงานวิจัยดีเด่นสาขาเศรษฐศาสตร์ประจำปี 2557 จากสภาวิจัยแห่งชาติด้วย
[3] สามารถส่งให้ได้ในสัปดาห์หน้า