บทความนี้ต้องการนำเสนอแนวทางที่อาจลดความสุ่มเสี่ยงเรื่องวินัยการคลังให้เหลือน้อยที่สุด โดยเฉพาะภายใต้ระบอบประชาธิปไตยเลือกตั้ง โจทย์หลักคือจะสร้างกลไกในการรักษาวินัยการคลังท่ามกลางการแข่งขันหาเสียงในลักษณะประชานิยมที่เหมาะสมกับบริบทไทยได้อย่างไร และที่สำคัญเป็นกลไกที่อาจสร้างได้ภายในอายุรัฐสภาปัจจุบัน หากได้รับความร่วมมือจากหลายฝ่ายโดยเฉพาะหากประชาชนเห็นความสำคัญและร่วมกันเรียกร้องไปที่ภาคการเมืองและผู้มีอำนาจในสังคม
ความเป็นมา
วินัยการคลังเป็นแนวคิดที่คนส่วนใหญ่ไม่ค่อยรับรู้ หรือเคยได้ยินแต่ไม่เข้าใจมากนัก ทั้งที่เรื่องนี้สำคัญมากต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว เพราะการมีวินัยการคลังหมายถึงรัฐบาลจะมีความสามารถในการบริหารเงินภาษีของประชาชนให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมในหลากหลายเรื่อง ไม่ว่าการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว การเพิ่มศักยภาพและดูแลประชาชน การรักษาความมั่นคงด้านการทหารและตำรวจ การบรรเทาสาธารณภัย การบรรเทาผลกระทบของวิกฤติเศรษฐกิจหรือวิกฤติอื่น ๆ เช่นภาวะโลกร้อน เป็นต้น เพราะหากรัฐบาลไม่มีวินัยการคลังแล้ว รายได้ภาษีจำนวนมากอาจถูกใช้ไปเพื่อการชำระหนี้จนเหลือเงินน้อยลงในการดำเนินการที่มีประโยชน์ดังกล่าวข้างต้น
ด้วยเหตุนี้เมื่อรัฐบาล (ทั้งประเทศไทยและต่างประเทศ) มีนโยบายในลักษณะ ‘ประชานิยม’ ซึ่งเป็นนโยบายที่ใช้งบประมาณจำนวนมากแต่ไม่เกิดประโยชน์ระยะยาว เน้นการได้คะแนนเสียงระยะสั้น จึงมักสร้างความกังวลถึงความย่อหย่อนในวินัยการคลัง ตัวอย่างในปัจจุบันคือนโยบายเงินดิจิทัล 10,000 บาทที่จะแจกให้คนไทยในวงกว้าง ซึ่งมีนักวิชาการจำนวนมากเห็นว่าการใช้งบประมาณจำนวนมากนี้น่าจะมีประโยชน์น้อย ไม่ยั่งยืน ในอดีตก็มีนโยบายลักษณะคล้ายกันเช่นนโยบายจำนำข้าว หรือนโยบายพักหนี้เกษตรกรซึ่งมีการทำมาอย่างต่อเนื่องหลายรัฐบาล เป็นต้น
เรื่องนี้ถือเป็นความย้อนแย้งในระบอบประชาธิปไตยผ่านการเลือกตั้ง ในมุมหนึ่งรัฐบาลก็สมควรนำนโยบายที่หาเสียงไว้มาดำเนินการ มิเช่นนั้นการเลือกของประชาชนก็อาจไม่มีความหมาย (แม้จะมีข้อแย้งว่าไม่สามารถระบุได้ชัดเจนว่าการที่ประชาชนเลือกพรรคใดพรรคหนึ่งเป็นเพราะถูกใจนโยบายกันแน่ เพราะปกติแต่ละพรรคจะเสนอนโยบายจำนวนมาก ขณะเดียวกันพรรครัฐบาลก็มักไม่ได้ทำทุกนโยบายที่หาเสียงไว้ ซึ่งบางนโยบายมีผลดีระยะยาวแต่ไม่ได้คะแนนเสียงในระยะสั้น)
แต่ในอีกมุมหนึ่งก็สะท้อนปัญหาพื้นฐานของระบบเลือกตั้งที่เด็กและคนที่ยังไม่เกิดมาไม่มีสิทธิเลือกตั้ง พวกเขาจึงไม่สามารถขัดขวางนโยบายหาเสียงและการเลือกของคนรุ่นปัจจุบันที่นำไปสู่การสร้างหนี้ที่จะตกทอดไปเป็นภาระพวกเขาได้[i] ซึ่งขัดหลักการ ‘คนมีเสียงเท่ากัน’ ของระบอบประชาธิปไตยเอง หรือกระทั่งคนรุ่นปัจจุบันที่เลือกนโยบายนั้น ๆ เข้ามาก็อาจไม่ทราบชัดเจนว่าจะกลายเป็นภาระภาษีของพวกเขาเองในอนาคตได้อย่างไร
อาจมีความเข้าใจผิดว่านโยบายประชานิยมลักษณะนี้เกิดกับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น ทั้งที่ความจริงหลายประเทศที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ไม่มีการเลือกตั้ง ก็ประสบปัญหาหนี้สาธารณะสูงเช่นกัน เพราะผู้นำเผด็จการอาจฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือทำโครงการลงทุนที่ไม่มีประสิทธิภาพแต่เอื้อพวกพ้อง หรือกระทั่งทำนโยบายประชานิยมลักษณะเดียวกับที่กล่าวข้างต้น ความเข้าใจผิดนี้มีผลสั่นคลอนศรัทธาต่อระบอบประชาธิปไตยและการเลือกตั้ง ทำให้ระบอบประชาธิปไตยไม่สามารถเติบโตแข็งแรงได้
บทความนี้ต้องการนำเสนอแนวทางที่อาจลดความสุ่มเสี่ยงเรื่องวินัยการคลังให้เหลือน้อยที่สุดโดยเฉพาะภายใต้ระบอบประชาธิปไตยเลือกตั้ง โจทย์หลักคือจะสร้างกลไกในการรักษาวินัยการคลังท่ามกลางการแข่งขันหาเสียงในลักษณะประชานิยมที่เหมาะสมกับบริบทไทยได้อย่างไร และที่สำคัญเป็นกลไกที่อาจสร้างได้ภายในอายุรัฐสภาปัจจุบันหากได้รับความร่วมมือจากหลายฝ่าย โดยเฉพาะหากประชาชนเห็นความสำคัญและร่วมกันเรียกร้องไปที่ภาคการเมืองและผู้มีอำนาจในสังคม
หลักปฏิบัติสากลและการเทียบเคียงกับกรณีประเทศไทย
หนึ่งในแนวคิดในการรักษาวินัยการคลังของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง (หรืออาจมาจากช่องทางอื่น) คือการมีธรรมนูญการคลัง (fiscal constitution) ซึ่งมีการทำการนานและน่าจะในเกือบทุกประเทศ แต่มีความเข้มข้นและประสิทธิภาพต่างกันมาก วิธีการคือการเขียนกฎหมายหรือระเบียบวิธีเพื่อกำกับการจัดทำนโยบายของฝ่ายบริหาร โดยอาจเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ กฎหมายอื่น หรือแม้กระทั่งกฎหมายรอง รัฐธรรมนูญปี 2560 ของไทยเองก็มีบทบัญญัติเกี่ยวเนื่องกับวินัยการคลัง
โดยสาระสำคัญคือการกำหนดให้มีการตรากฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐเพิ่มเติมจากกฎหมายอื่นด้านวินัยการคลังที่มีอยู่ก่อนหน้าแล้ว ก็เช่น พ.ร.บ. หนี้สาธารณะ พ.ร.บ. งบประมาณ พ.ร.บ. เงินคงคลัง เป็นต้น ซึ่งได้มีการออกกฎหมายดังกล่าวหนึ่งปีให้หลังคือปี 2561 และก่อให้เกิดกลไกตามมาในการสร้าง “กติกาการคลัง” หรือ fiscal rules ขึ้นมาชุดหนึ่ง เช่นสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อรายได้ประชาชาติไม่ควรเกินร้อยละ 60 ที่เราคุ้นเคยกันดี หรือที่คุ้นเคยน้อยกว่าเช่นเพดานการขาดดุล เป็นต้น
เช่นเดียวกับกฎหมายอื่น กฎหมายหรือกติกาการคลังก็ต้องมีผู้รักษาให้เป็นไปตามกฎหมายนั้น ๆ ตรงนี้เป็นอีกช่องทางหนี่งที่หลักปฏิบัติสากลให้ความสำคัญ โดยเน้นให้มีกลไกหรือองค์กรที่ทำหน้าที่กำกับดูแลการดำเนินการให้เป็นไปตามกติกาการคลัง และมีกลไกสนับสนุนเช่นหน่วยงานด้านวิชาการหรือหน่วยงานทำหน้าที่ฝ่ายเลขาของผู้รักษากฎหมายทำการวิเคราะห์นโยบายภาครัฐว่ามีผลเสียต่อวินัยการคลังหรือไม่ มากน้อยเพียง และมีความคุ้มค่าหรือไม่เมื่อเทียบกับผลดีจากการใช้จ่าย หรือถ้าเป็นโครงการที่ไม่เพียงได้ผลดีน้อย ยังก่อให้เกิดผลเสียตามมาก็ต้องบอกกล่าวให้รัฐบาลและสาธารณชนรับรู้
องค์กรสนับสนุนดังกล่าวมักถูกเรียกว่า องค์กรทางการคลังที่เป็นอิสระ (Independent fiscal institution หรือ IFI) หลักการขององค์กรนี้เปรียบเสมือน “สุนัขเฝ้าบ้าน” หรือกระจกสะท้อนให้ประชาชนเห็นผลกระทบของการดำเนินนโยบายทางการคลังที่สุ่มเสี่ยงต่อการสูญเสียวินัยการคลัง ช่วยลดแรงจูงใจของนักการเมืองเล่นพรรคเล่นพวกและผลักภาระทางการคลังให้รัฐบาลชุดต่อไป หรือฉวยโอกาสในการสร้างคะแนนนิยมให้ชนะการเลือกตั้งในสมัยต่อไป (opportunistic) อันเป็นบ่อเกิดของวงจรนโยบายประชานิยม[ii] การศึกษาของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) พบว่าการตั้ง IFI ทำให้มีการปฏิบัติตามกฎการคลัง (fiscal rules) ของรัฐบาลมากขึ้น[iii]
สิ่งหนึ่งที่ต้องคำนึงในการตั้งองค์กรหรือกลไกคือจะเชื่อมโยงกับอำนาจอธิปไตย (นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ) หรืออำนาจองค์กรที่มีความเป็นอิสระอื่นๆ ของประเทศอย่างไร ซึ่งในสากลมีอยู่ 3 แนวทาง[iv] คือ
แนวทางแรก จัดตั้งองค์กรที่รายงานต่อรัฐสภาโดยตรง การควบคุมกำกับ การแต่งตั้งผู้บริหารก็ทำโดยรัฐสภา ทำหน้าที่ศึกษานโยบายการคลังของฝ่ายบริหารแล้วนำเสนอผลการวิเคราะห์ให้สมาชิกรัฐสภา หรือนำผลการวิเคราะห์ให้สมาชิกรัฐสภาไปใช้ในกิจการของสภาซึ่งคือการตรวจสอบการใช้งบประมาณของฝ่ายบริหาร องค์กรลักษณะนี้มักใช้ชื่อทั่ว ๆ ไปว่าสำนักงบประมาณประจำรัฐสภา (Parliamentary Budget Office หรือ PBO) ซึ่งดูจากชื่อจะเหมือนฝาแผดของสำนักงบประมาณที่เราคุ้นเคยกัน ความต่างคือองค์กรให้บริการสมาชิกรัฐสภาในขณะที่สำนักงบประมาณปกติเป็นแขนขาของฝ่ายบริหาร การออกแบบเช่นนี้ก็เพื่อสนับสนุนให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีพลังในการตรวจสอบการใช้งบประมาณของฝ่ายบริหารได้อย่างเต็มที่[v] โดยทำหน้าที่วิเคราะห์นโยบายการคลังและผลกระทบทั้งในระดับมหภาคและจุลภาค ช่วยวิเคราะห์ข้อเสนอสมาชิกรัฐสภาและกรรมาธิการต่างๆ ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน ผลการวิเคราะห์จะถูกนำมาถกกันในสภาระหว่างสมาชิกรัฐสภาทั้งสองฝ่าย เป็นการเพิ่มคุณภาพการอภิปรายในสภาเพราะตั้งอยู่บนการวิเคราะห์คุณภาพสูง มีข้อมูลสนับสนุน
ข้อดีของแนวทางนี้คือการตรวจสอบและกำกับวินัยการคลังทำโดยสมาชิกรัฐสภาเอง ซึ่งก็เป็นผู้แทนประชาชน จึงมีความยึดโยงกับประชาชนตามหลักประชาธิปไตย และเชื่อว่าสมาชิกรัฐสภาจะมีแรงจูงใจในการใช้ประโยชน์จาก PBO นี้ ในการลดนโยบายลักษณะประชานิยม โดยเฉพาะหากการได้อำนาจบริหารเป็นรัฐบาลมีการสลับข้างกันเป็นประจำ เพราะสมาชิกรัฐสภาเมื่อถึงคราวต้องเป็นฝ่ายค้านก็จะไม่อยากให้รัฐบาลฝ่ายบริหารทำนโยบายประชานิยมและได้คะแนนเสียงระยะสั้น แต่ที่สำคัญกว่านั้นคือ PBO จะช่วยให้ประชาชนและสังคมมีความรู้เท่าทันนโยบายประชานิยมมากขึ้นและเป็นแรงกดดันมิให้รัฐบาลใช้นโยบายลักษณะนี้มากเกินไป พัฒนาการของประชาธิปไตยกับความเข้มแข็งของ PBO จึงมีลักษณะเกื้อหนุนกันเป็นวงจร
ตัวอย่าง PBO ที่ได้รับการกล่าวถึงว่าประสบความสำเร็จอย่างสูง คือ congressional budget office (CBO) หรือสำนักงบประมาณประจำรัฐสภา ในประเทศสหรัฐฯ โดยมีการวิเคราะห์ความสำเร็จของ CBO ว่าเริ่มจากการวางรากฐานวัฒนธรรมความเป็นอิสระจากประธาน CBO คนแรก (Alice Rivlin) ตั้งแต่ประเด็นปลีกย่อย เช่น การเลือกที่ตั้งสำนักงาน ไปจนถึงเรื่องหลัก เช่น การยึดมั่นที่จะไม่ฟันธงหรือแนะนำนโยบายแก่พรรคการเมืองใดๆ[vi] ขณะที่ด้านทรัพยากรถือเป็นอีกหนึ่งจุดแข็งสำคัญ เนื่องจากมีบุคลากรมากกว่า 250 คน และมีความชำนาญเฉพาะทางที่ทำให้สามารถวิเคราะห์งบประมาณของนโยบายในแต่ละด้าน เช่น ภาษี กลาโหม สาธารณสุขได้อย่างเจาะจง[vii] ตลอดจนมีความโปร่งใสด้านการเปิดเผยรายงานทั้งหมดบนเว็บไซต์ มีการสร้างสมดุลในการหารือและรับคำร้องในการวิเคราะห์ข้อมูลจากภาคส่วนต่างๆ[viii] และใส่ใจในการให้คำอธิบายต่อสาธารณชนในกรณีที่มีความเสี่ยงที่จะเกิดข้อครหาด้านความไม่เป็นกลางทางการเมือง[ix] ส่วนประเทศอื่นที่มีองค์กรลักษณะคล้ายกันและได้ผลค่อนข้างดีคือ Canadian Parliamentary Budget Office (PBO) ประเทศแคนาดา และ National Assembly Budget Office (NABO) ประเทศเกาหลีใต้
ไทยเองก็มีสำนักงบประมาณของรัฐสภา และเรียกกันอย่างไม่เป็นทางการว่า Thai PBO (ล้อมาจาก Canadian PBO) ซึ่งเดิมเป็นหน่วยงานภายใต้สังกัดเลขาธิการรัฐสภา (ปัจจุบันได้รับการยกระดับขึ้น แต่ยังอยู่ภายใต้ส่วนราชการของรัฐสภา) แต่การจัดตั้งหน่วยงานนี้ยังไม่สอดคล้องกับหลักปฏิบัติสากล ที่เน้นความเป็นอิสระของหน่วยงาน การได้รับการสนับสนุนงบประมาณอย่างเพียงพอ การมีผลตอบแทนเจ้าหน้าที่ที่สูงพอในการดึงดูดผู้มีความสามารถทั้งในและนอกระบบราชการมาเสริมทีมได้ การเข้าถึงข้อมูลภาครัฐเสมอกับหน่วยงานของฝ่ายบริหาร (ในระดับที่ไม่ด้อยกว่าสำนักงบประมาณที่สังกัดฝ่ายบริหาร) และอาจเป็นสาเหตุหนึ่งที่แม้สำนักงบประมาณของรัฐสภาจะมีรายงานการวิเคราะห์ที่มีคุณภาพระดับหนึ่ง แต่มีการเผยแพร่รายงานการศึกษาเพียง 20 ฉบับในปี 2565 เมื่อเปรียบเทียบกับ CBO ของสหรัฐฯ ที่มีมากกว่า 600-800 ชิ้นต่อปี แสดงถึงบทบาทที่ยังน้อยไปมากขององค์กรนี้[x]
น่าเสียดายว่าในช่วงเวลาใกล้เคียงกับการตั้งหน่วยงานนี้ เคยมีร่างพระราชบัญญัติในการจัดตั้ง Thai PBO ที่ตรงตามหลักสากล[xi] แต่ถูกตีตกไปจากผู้มีอำนาจทั้งฝ่ายบริหาร (โดยฝ่ายนิติบัญญัติในห้วงเวลานั้น ซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้งเพราะเป็นช่วงหลังรัฐประหาร ก็มิได้ผลักดันอย่างจริงจัง) โดยอ้างเหตุผลว่าซ้ำซ้อนกับสำนักงบประมาณ อันแสดงถึงความไม่เข้าใจในระดับพื้นฐานของผู้มีอำนาจช่วงนั้นว่า Thai PBO จะมีประโยชน์ก็ต่อเมื่อไม่อยู่ภายใต้อิทธิพลของฝ่ายบริหาร การไปฟังเหตุผลของสำนักงบประมาณเรื่องความซ้ำซ้อนจึงผิดฝาผิดตัวอย่างยิ่ง[xii]
แนวทางที่สองเป็นการจัดตั้งหน่วยงานหรือกลไกที่เชื่อมโยงกับฝ่ายบริหารระดับหนึ่ง เช่นการมีคณะกรรมการกำหนดและกำกับกติกาการคลังที่มีความอิสระ (ซึ่งอาจถูกแต่งตั้งโดยฝ่ายบริหาร แต่ควรได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา) ตัวอย่างเช่นประเทศอังกฤษมี Office for Budget Responsibility (OBR) ที่มีคณะกรรมการบริหาร 3 คนจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมาธิการการคลังของสภาผู้แทนราษฎร (Treasury Select Committee) และบอร์ดกำกับดูแลที่แต่งตั้งโดยรัฐมนตรีคลังอีก 2 คน พร้อมด้วยคณะที่ปรึกษาภายนอก เช่น ธนาคารกลาง นักวิชาการ ร่วมด้วย จุดเด่นของ OBR คือการเข้าถึงข้อมูลภาครัฐจากความสามารถในการทำ MoU กับหน่วยงานรัฐต่างๆ มีความมั่นคงด้านการเงินด้วยงบประมาณแบบหลายปี มีความโปร่งใสในการเปิดเผยรายงานรวมถึงข้อมูลในรูปแบบ spreadsheet แบบจำลอง ตลอดจนคำสั่งโปรแกรมคอมพิวเตอร์ (code) ที่ใช้ในการวิเคราะห์[xiii] การเปิดเผยรายงานประเมินความถูกต้องของการพยากรณ์ของตนเอง และมีการสื่อสารผ่านช่องทางดั้งเดิมและออนไลน์กับประชาชนเป็นระยะ[xiv] ด้วยเหตุนี้ แม้ว่า OBR จะมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับกระทรวงการคลัง แต่งานวิจัยหลายชิ้นพบว่าดัชนีความเป็นอิสระของ OBR สูงที่สุดในกลุ่มหน่วยงานลักษณะเดียวกันของชาติสมาชิก OECD 26 ประเทศที่ทำการวิเคราะห์[xv]
ในกรณีประเทศไทยเอง กลไกที่ใกล้เคียง (แต่ไม่ใกล้มาก) คือคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ จัดตั้งโดย พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 แต่คณะกรรมการชุดนี้มีปัญหาทั้งในเรื่องโครงสร้าง (structure) และการทำงาน (conduct) ในเรื่องโครงสร้างคณะกรรมการชุดนี้ประกอบด้วยฝ่ายรัฐบาลและผู้ที่รัฐบาลแต่งตั้งทั้ง 6 คน โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน กรรมการทุกคนถ้าไม่ใช่ฝ่ายการเมืองบริหารก็เป็นข้าราชการที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้แต่งตั้ง ไม่มีกรรมการอิสระภายนอก ไม่มีสมาชิกรัฐสภาฝ่ายค้าน จึงเป็นการให้อำนาจฝ่ายบริหารเพียงฝ่ายเดียวและไม่มีการตรวจสอบจากฝ่ายอื่น ทำให้ไม่สามารถคาดหวังได้ว่าจะทำหน้าที่รักษาวินัยการคลังได้จริง
ซึ่งก็ดูเหมือนจะเป็นเช่นนั้น กล่าวคือไม่มีการเผยแพร่รายงานการประชุมของคณะกรรมการชุดนี้อย่างเพียงพอ ส่วนใหญ่เป็นการแถลงข่าวมติที่ประชุม ซึ่งก็จัดแถลงเพียงไม่กี่ครั้งและไม่ได้ให้รายละเอียดว่ากรรมการมีมติในเรื่องนั้น ๆ ด้วยเหตุผลใด[xvi] ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญที่ควรมีเพราะใน 2 ครั้งที่แถลงเป็นการลงมติที่ผ่อนคลายวินัยการคลัง คือมติให้ปรับขึ้นสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จาก 60% เป็น 70% เมื่อปี 2564 และอีกครั้งคือการปรับเพิ่มอัตรายอดคงค้างที่ต้องชดเชยให้กับหน่วยงานของรัฐในนโยบายกึ่งการคลัง ตามมาตรการ 28 ของ พ.ร.บ. วินัยการเงินการเงิน จาก 30% เป็น 35% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เมื่อปี 2564 เช่นกัน (ซึ่งเป็นการใช้เงินนอกงบประมาณในปีที่สั่งการหน่วยงาน จนกว่าจะมีการตั้งบประมาณใช้คืนในอนาคต เป็นเรื่องที่โดยปกติไม่ควรทำหรือไม่ควรทำมากเกินไป)
แม้อาจกล่าวได้ว่าเป็นการปรับเพื่อรองรับการกู้เงินและการใช้จ่ายภาครัฐในการรับมือวิกฤติการระบาดของโรคโควิด-19 แต่ก็ควรมีเหตุผลประกอบให้สาธารณชนรับทราบอย่างละเอียดของตัวเลขที่กำหนดขึ้น โดยควรเทียบเคียงกับการเผยแพร่เอกสารการประชุมที่ค่อนข้างละเอียดของเนื้อหาการประชุมและมติของคณะกรรมการนโยบายการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทยในด้านการดำเนินนโยบายการเงิน (และเป็นที่ประจักษ์ว่ารัฐบาลปัจจุบันเคยมีความคิดที่จะใช้ช่องทางนี้ในการปรับเพิ่มสัดส่วนการใช้เงินนอกงบประมาณผ่านนโยบายกึ่งการคลังตามมาตรา 28 เพื่อรองรับการทำนโยบายเงินกระเป๋าดิจิทัล)
ที่สำคัญคือหน่วยงานที่สนับสนุนข้อมูลและการวิเคราะห์ให้กับคณะกรรมการชุดนี้คือสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ซึ่งเป็นหน่วยงานสังกัดฝ่ายบริหาร ทำให้ยากที่จะมีความเป็นอิสระในการให้ความเห็นคัดค้านการละเมิดวินัยการคลังที่มีต้นคิดมาจากฝ่ายบริหารเอง
แนวทางที่สาม คือการยึดโยงกับอำนาจอื่น นอกเหนือจากฝ่ายนิติบัญญัติและบริหาร เช่น High Council of Public Finance (HCFP) ของฝรั่งเศสซึ่งผูกติดกับศาลผู้สอบบัญชี (Court of Auditors) ด้านงบประมาณ บุคลากร โดยที่ HCFP เติมเต็มหน้าที่เดิมของศาลดังกล่าวที่ยังเป็นช่องว่าง เช่น การให้ความเห็นรัฐสภาและสาธารณะด้านกฎหมายงบประมาณหรือการประเมินการประมาณการทางเศรษฐศาสตร์มหภาคและมาตรการด้านการคลังของรัฐบาล อีกองค์กรหนึ่งคือ Council for Budget Responsibility (CBR) ของประเทศสโลวาเกียที่ผูกติดกับธนาคารกลางด้านการสนับสนุนทางการเงินและพื้นที่องค์กร เป็นต้น
เหตุผลหลักในการตั้งองค์กรภายใต้แนวทางนี้คือความต้องการยึดโยงกับองค์กรที่มีชื่อเสียงด้านความเป็นอิสระจากฝ่ายการเมือง ร่วมกับการถ่วงดุลอำนาจประชาชน เช่น ในกรณีของฝรั่งเศส นอกจากประธานและกรรมการ 4 คนแรกของ HCFP ที่เป็นผู้พิพากษาศาลผู้สอบบัญชีแล้ว สมาชิกผู้ทรงคุณวุฒิอีก 5 คนยังได้รับการแต่งตั้งจากประธานและประธานคณะกรรมาธิการด้านการคลังของวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร (ซึ่งบางส่วนเป็นฝ่ายค้าน)[xvii] ขณะที่ในกรณีของสโลวาเกีย ประธานและกรรมการอีก 2 คนของ CBR จะได้รับการโหวตเลือกจากรัฐสภาภายใต้ข้อเสนอของรัฐบาล ประธานาธิบดี และผู้ว่าการธนาคารกลาง ตามลำดับ[xviii] อย่างไรก็ตามงานวิจัยบางส่วนให้ความเห็นว่าความเชื่อมโยงกับหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งเป็นพิเศษทำให้องค์กรตามแนวทางนี้ในกลุ่มประเทศ OECD มีความเป็นอิสระน้อยที่สุดเมื่อเปรียบเทียบกับสองแนวทางแรก[xix]
ในกรณีของไทย ตัวอย่างที่ใกล้เคียงที่สุดคือคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) ด้านการให้คำแนะนำการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ซึ่งผู้เขียนมองว่าโดยรวมยังขาดมิติด้านเศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับความยั่งยืนทางการคลัง นอกจากนี้ ผู้เขียนยังมีข้อสังเกตว่าการที่รัฐธรรมนูญปี 2560 กำหนดไว้ในมาตรา 240(5) ให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจลงโทษทางปกครองกรณีผิดกฎหมายวินัยการเงินการคลังได้ ซึ่งไม่ชัดเจนว่าผู้ที่อาจถูกลงโทษครอบคลุมถึงนักการเมืองหรือไม่ แต่จากการสอบถามผู้รู้ในเบื้องต้นพบว่าน่าจะไม่ครอบคลุม ในมุมหนึ่งมองว่าอาจจะทำให้องค์กรดังกล่าวขาดความศักดิ์สิทธิ์เพราะนโยบายประชานิยมที่สุ่มเสี่ยงต่อวินัยการคลังมักมาจากนักการเมืองหรือฝ่ายบริหาร ในขณะที่มาตรา 245 อาจตีความว่าครอบคลุมนักการเมืองได้ แต่ก็ไม่มีบทลงโทษแต่อย่างใด มีเพียงการระบุให้ คตง. ร่วมกับ กกต. และ ปปช. ร่วมกัน “รายงาน” การกำหนดนโยบายที่สุ่มเสี่ยงต่อวินัยการคลังต่อรัฐสภาและสาธารณชนเท่านั้น
นอกจากนี้ “ความผิด” ที่ระบุไว้ในทั้งสองมาตรานี้ก็จำกัดว่าเป็นการทำผิด พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังภาครัฐ ในขณะที่ก็ยังมีความไม่เหมาะสมของกฎหมายฉบับนี้เองที่ให้อำนาจในการตัดสินใจเรื่องกติกาการคลังแก่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ที่มีปัญหาทั้งโครงสร้างและการปฏิบัติงานดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ซึ่งหมายความว่าคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะไม่เจอการทำผิด กฎหมายดังกล่าว แม้วินัยการคลังจะถูกละเมิดก็ตาม หากกรรมการชุดดังกล่าวไม่คิดว่าเป็นการละเมิด
นอกจากนี้องค์กร “อิสระ” เช่น คตง. ก็ยังอาจถูกตั้งคำถามเรื่องความโปร่งใสและการยึดโยงกับประชาชน การให้อำนาจชี้ขาดนักการเมืองแก่ คตง. ก็อาจไม่เหมาะสมเช่นกัน และนี่อาจเป็นเหตุผลที่องค์กรอิสระทางการคลังในประเทศส่วนใหญ่ไม่ได้ยึดโยงกับอำนาจตุลาการโดยตรง ในกรณีนี้ผู้เขียนเสนอแนะว่าหากไทยต้องการเดินไปตามแนวทางนี้จริงควรยกระดับความสามารถ ความโปร่งใส และความสัมพันธ์กับอำนาจของประชาชนขององค์กรเช่น คตง. แล้วจึงพิจารณาความเหมาะสมในการขยายขอบเขตบทลงโทษตามรัฐธรรมนูญมาตรา 240(5) และ 245 ในภายหลัง
ขณะที่แนวทางการสร้างองค์กรที่ผูกติดกับธนาคารกลางตามแนวทางของสโลวาเกีย ผู้เขียนมองว่าอาจไม่มีความเหมาะสมในบริบทของประเทศไทยที่ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ไม่ได้เป็นอิสระจากฝ่ายการเมืองอย่างเด็ดขาด เพราะทั้งกระบวนการแต่งตั้งและการปลดผู้ว่าการ กรรมการบริหาร กรรมการนโยบาย ยังถูกกำหนดโดยฝ่ายบริหารผ่านรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง อีกทั้งธนาคารแห่งประเทศไทยก็มีภาระหน้าที่ทั้งด้านนโยบายการเงินและสถาบันการเงินมากอยู่แล้ว การเพิ่มความรับผิดชอบและความซับซ้อนของการจัดสรรทรัพยากรภายในองค์กรอาจก่อความเสียหายแก่การดำเนินงานของ ธปท. ได้
ลักษณะเด่นของแนวทางทั้งสามในเรื่องสังกัดขององค์กร และกระบวนการสรรหาประธานและคณะกรรมการ สรุปไว้ในตารางข้างล่างนี้ จะสังเกตเห็นว่าแม้ในเรื่องสังกัดขององค์กรจะมีการแบ่งแยกค่อนข้างชัด แต่ในเรื่องการสรรหาฝ่ายนิติบัญญัติจะมีส่วนร่วมในทุกกรณี จึงกล่าวได้ว่ามีความยึดโยงกับอำนาจประชาชนไม่มากก็น้อย[xx]
| นิติบัญญัติ | บริหาร | ตุลาการ (ศาล) | ธนาคารกลาง | |
| สังกัดขององค์กร | ||||
| สหรัฐฯ (CBO) | ✔ | |||
| สหราชอาณาจักร (OBR) | ✔ | |||
| ฝรั่งเศส (HCFP) | ✔ | |||
| สโลวาเกีย (Slovakia) | ✔ | |||
| การสรรหาประธานและคณะกรรมการ | ||||
| สหรัฐฯ (CBO) | ✔ | |||
| สหราชอาณาจักร (OBR) | ✔ | ✔ | ||
| ฝรั่งเศส (HCFP) | ✔ | ✔ | ||
| สโลวาเกีย (Slovakia) | ✔ | ✔ | ✔ | |
ข้อเสนอแนะ
ประการแรก รัฐสภาไทยควรเร่งทำการศึกษาว่ากลไกการรักษาวินัยทางการคลังที่ใช้อยู่มีความเหมาะสมหรือไม่ โดยศึกษาทั้งทฤษฎี ประสบการณ์ต่างประเทศ และที่สำคัญคือประสบการณ์ของไทยเอง เพื่อให้ทราบถึงช่องโหว่ (gap) ที่เป็นอยู่ โดยอาจเปรียบเทียบสามแนวทางข้างต้นของการจัดตั้งองค์กรที่ทำหน้าที่วิเคราะห์นโยบายการคลังว่าแนวทางใดเหมาะสมกับบริบทสังคมและการเมืองของไทยมากที่สุด โดยในเบื้องต้นผู้เขียนจะลองเสนอว่าการเลือกแนวทาง อาจใช้หลักเกณฑ์ (ก) เป็นองค์กรที่ยึดโยงกับประชาขนมากที่สุด (ข) เหมาะสมกับบริบทไทย (ค) อยู่ในวิสัยที่สามารถทำได้ภายในช่วงเวลาของรัฐสภาชุดนี้
จากหลักเกณฑ์ข้างต้น น่าจะมีสองแนวทางที่สามารถทำควบคู่กันไป
แนวทางแรก ควรทำการยกระดับสำนักงบประมาณของรัฐสภา (Thai PBO) ให้มีพระราชบัญญัติรองรับหน่วยงาน ไม่ใช่เป็นหน่วยย่อยในฝ่ายเลขาธิการสภาเช่นปัจจุบัน โดยกฎหมายจะต้องรับประกันความเป็นอิสระของหน่วยงานนี้ เพิ่มบุคลากรและงบประมาณให้เพียงพอ เพิ่มบทบาทมากขึ้นในด้านการพิจารณาร่างงบประมาณหรือนโยบายต่างๆต่อรัฐสภาในภาพรวม ให้อำนาจในการเข้าถึงข้อมูล ข้อดีของแนวทางนี้คือเป็นหน่วยงานที่สนับสนุนอำนาจนิติบัญญัติ ดังนั้นจึงมีความยึดโยงกับประชาชน และฝ่ายนิติบัญญัติถือเป็นกลไกในการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจกับฝ่ายบริหาร ซึ่งคาดว่าจะมีศักยภาพมากที่สุดจากทั้ง 3 โมเดลเพื่อการพัฒนาองค์กรทางการคลังดังกล่าวให้เป็น “อิสระ” อย่างแท้จริง
แนวทางที่สอง เพิ่มกรรมการอิสระในคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ คล้ายกับกรณีประเทศฝรั่งเศสหรือประเทศสโลวาเกีย และอาจเพิ่มการถ่วงดุลจากฝ่ายนิติบัญญัติ เช่นให้มีผู้นำฝ่ายค้านร่วมเป็นกรรมการด้วย รวมทั้งให้ต้องมีหน่วยงานฝ่ายเลขานุการที่มีศักยภาพในการวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายการคลัง เพื่อสนับสนุนการทำงานของคณะกรรมการนี้โดยไม่ต้องพึ่งพิงเจ้าหน้าที่ของกระทรวงการคลังเช่นในปัจจุบัน การปรับโครงสร้างและบทบาทของคณะกรรมการชุดนี้ควรทำควบคู่ไปกับการยกระดับ Thai PBO ที่กล่าวถึงข้างต้น
อีกเรื่องที่ควรทำอย่างยิ่งคือ การยกระดับคุณภาพการหาเสียงของพรรคการเมืองก่อนการเลือกตั้งก็เป็นสิ่งสำคัญที่ละเลยไม่ได้ ปัจจุบันกฎหมายกำหนดให้พรรคการเมืองจะต้องแสดงถึงแหล่งรายได้ที่จะนำมาใช้ในการทำนโยบายที่หาเสียงไว้ แสดงถึงความคุ้มค่า ประโยชน์ที่จะได้ ความเสี่ยงของการดำเนินนโยบาย และการพิสูจน์ว่าสิ่งที่เสนอคือทางเลือกที่ดีที่สุดเมื่อเทียบกับนโยบายอื่นที่ใช้อยู่หรือที่ยังไม่ได้ใช้ โดยให้จัดทำเป็นเอกสารระบุรายละเอียดดังกล่าวนี้เสนอต่อคณะกรรมการเลือกตั้ง และให้กรรมการเลือกตั้งเผยแพร่ต่อประชาชนเป็นการทั่วไป
แนวคิดนี้เป็นเรื่องที่ดีมาก เพราะจะทำให้ประชาชนได้รับข้อมูลเพิ่มขึ้นเพื่อใช้ในการตัดสินใจว่าจะเลือกพรรคการเมืองใด แต่ในความเป็นจริงเรื่องนี้มีปัญหาในทางปฏิบัติพอสมควร ในเรื่องคุณภาพของเอกสารที่พรรคการเมืองจัดทำขึ้น เช่นการคำนวณต้นทุนงบประมาณที่ผิดไปจากความเป็นจริงมาก ความไม่ชัดเจนของแหล่งเงินที่จะนำมาใช้หรือไม่ได้บอกความจริงเรื่องแหล่งเงิน (ตัวอย่างที่ชัดเจนคือความเสี่ยงต่อวินัยการคลังของนโยบายแจกเงินดิจิตอล ซึ่งพรรคเพื่อไทยระบุในเอกสารที่นำส่งว่าจะใช้งบประมาณปกติ ซึ่งขัดต่อความเป็นจริงที่ประจักษ์ในภายหลังว่าไม่สามารถทำได้แน่นอน) การไม่ระบุผลรวมของแหล่งเงินส่วนเพิ่มของทุกนโยบายที่หาเสียง เพราะแม้ต้นทุนของแต่ละนโยบายอาจไม่สูงนัก แต่เมื่อรวมกันแล้วจะเป็นภาระการคลังอย่างมากก็เป็นได้ ที่สำคัญคือไม่ได้กล่าวถึงต้นทุนค่าเสียโอกาสในกรณีที่เสนอโครงการซึ่งใช้งบประมาณสูงมากจนน่าจะเบียดบังงบประมาณที่ใช้ในเรื่องอื่น TDRI ได้เสนอบทความวิเคราะห์คุณภาพของเอกสารชุดนี้มาแล้ว
ข้อเสนอคือ กกต. ต้องกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของการจัดทำเอกสาร เช่นความสมบูรณ์และเชื่อถือได้ของข้อมูลที่นำเสนอ การระบุความเสี่ยงอย่างครบถ้วน การระบุการใช้งบประมาณในภาพรวมของทุกข้อเสนอนโยบายหาเสียง ไม่ใช่เพียงแยกทีละนโยบาย ซึ่งทำให้มีการนับซ้ำ และกรณีที่จำนวนงบประมาณรวมมากเกินกว่างบประมาณประเทศในภาวะปกติ ควรระบุถึง “ค่าเสียโอกาส” ในรูปของโครงการปัจจุบันที่จะต้องถูกตัดลดลง เป็นต้น นอกจากนี้พรรคการเมืองควรมีหน้าที่นำเสนอเอกสารดังกล่าวในลักษณะที่เข้าใจง่ายและเผยแพร่ในช่องทางที่กว้างขวางกว่าการลงในเว็บไซต์ เช่นผ่านสถานีวิทยุและโทรทัศน์ชุมชน และที่สำคัญไม่กระทำไม่ได้คือ กกต. เองต้องทำการตรวจสอบความสมบูรณ์และความถูกต้องของเอกสารชุดนี้ โดยไม่ได้ทำหน้าที่เพียง “บุรุษไปรษณีย์” ที่รับเอกสารแล้วก็นำมาเผยแพร่โดยไม่ตรวจทานเช่นที่ทำมา
หมายเหตุส่งท้าย
ในทางวิชาการ วงจรการเลือกตั้งไม่จำเป็นจะต้องนำไปสู่การขาดวินัยการคลังแน่นอนหรือเสมอไป การเพิ่มของหนี้สาธารณะที่มากเกินจำเป็นในระบอบประชาธิปไตยน่าจะสัมพันธ์กับ “คุณภาพ” ของระบอบประชาธิปไตยเองมากกว่า มีงานวิจัยที่ระบุว่าประชาธิปไตยในระยะตั้งไข่ที่ประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพทางการเมืองจำกัดในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ รวมทั้งสื่อมวลชนมิได้ทำหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพ มักสอดคล้องกับการเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะอย่างไม่จำเป็น[xxi]
หนี้สาธารณะจึงอาจมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น เนื่องจากกลไกการตรวจสอบ ภาคประชาสังคม สื่อ ยังไม่ทำหน้าที่ได้ทัดเทียมประเทศที่ประชาธิปไตยพัฒนามากกว่าเรา ซ้ำร้ายเราก็เป็นสังคมที่สูงวัยอย่างรวดเร็วมาก จึงมีความเสี่ยงสูงต่อการเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะเป็นเท่าทวี จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ไทยควรเร่งส่งเสริมคุณภาพการเมืองของประเทศให้มีความเป็นประชาธิปไตยแท้จริง โดยเน้นไปที่สาระ (essence) ขอความเป็นประชาธิปไตยไม่ใช่เพียงรูปแบบ (form) เช่นเพียงจัดให้มีการเลือกตั้งก็ถือว่าเพียงพอแล้ว และต้องมีแนวทางในการเพิ่มคุณภาพการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารโดยภาคประชาชน สื่ออิสระ ภาควิชาการ เป็นต้น เพราะหากภาคประชาชนไม่เข้มแข็งแล้วการสร้างกลไกทางกฎหมายหรือจัดตั้งหน่วยงานไม่ว่าตามแนวทางใดก็จะไม่บรรลุวัตถุประสงค์ในการสร้างและรักษาวินัยทางการคลังได้อย่างยั่งยืน ในทางตรงกันข้ามการทำงานของหน่วยงานที่จัดตั้งไม่ว่าจะตามแนวทางใดแนวทางหนึ่งข้างต้นจะมีประสิทธิภาพมากที่สุดเพื่อได้รับการสนับสนุนและการปกป้องจากภาคประชาชน
แหล่งที่มา
[i] Thompson, D. (2010). Representing future generations: Political presentism and democratic trusteeship. Critical Review of International and Political Philosophy, 13(1), 17-37. https://doi.org/10.1080/13698230903326232
[ii] Beetsma, R. M., Debrun, X., & Sloof, R. (2017). The political economy of fiscal transparency and independent fiscal councils. IMF Working Paper No. WP/17/195. https://doi.org/10.5089/9781484315552.001
[iii] Beetsma, R. M., Debrun, X., Fang, X., Kim, Y.-B., Lledo, V. D., Mbaye, S., & Zhang, X. (2018). Independent fiscal councils: Recent trends and performance. IMF Working Paper No. WP/18/68. https://doi.org/10.5089/9781484348284.001
[iv] อธิภัทร มุทิตาเจริญ. (2564). สร้างความแข็งแกร่งให้ระบบภาษีไทย. กรุงเทพฯ: คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
[v] Hemming, R., & Joyce, P. (2013). The role of fiscal councils in promoting fiscal responsibility. In M. Cangiano, T. Curristine, & M. Lazare, Public financial management and its emerging architecture (pp. 205-224). International Monetary Fund. https://doi.org/10.5089/9781475531091.071
[vi] Joyce, P. (2011). The Congressional Budget Office: Honest numbers, power, and policymaking. Georgetown University Press.
[vii] Congressional Budget Office. (n.d.). About CBO: Organization and staffing. Retrieved September 2023, from https://www.cbo.gov/about/organization-and-staffing
[viii] Anderson, B. (2013). The development of independent fiscal institutions: Lessons from CBO. Swiss Journal of Economics and Statistics, 149(2), 219-230. https://doi.org/10.1007/BF03399390
[ix] เหตุการณ์สำคัญครั้งหนึ่งในปี 2009 ที่ผู้สื่อข่าวถ่ายภาพผู้อำนวยการของ CBO ของสหรัฐฯ กำลังเดินออกจากทำเนียบขาวและมีการตั้งข้อสังเกตว่าอาจเป็นการเข้าพบประธานาธิบดี Barack Obama (https://www.washingtonexaminer.com/cbo-directors-white-house-visit-rankles-gop) แต่ผู้อำนวยการ CBO มีการอีเมลอธิบายเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นต่อพนักงานและเขียน CBO Blog post ชี้แจงต่อสาธารณชน (รายละเอียดเพิ่มเติมใน อธิภัทร มุทิตาเจริญ. (2564). สร้างความแข็งแกร่งให้ระบบภาษีไทย. กรุงเทพฯ: คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.)
[x] จำนวนการเผยแพร่รายงานการศึกษาสำรวจจากเว็บไซต์ของหน่วยงานนั้นๆ โดยเอกสารวิชาการของสำนักงบประมาณของรัฐสภามีการเผยแพร่ในเว็บไซต์ https://www.parliament.go.th/pbo/ และเอกสารการวิเคราะห์ของ Congressional Budget Office มีการเผยแพร่ในเว็บไซต์ https://www.cbo.gov/cost-estimates
[xi] ร่างพระราชบัญญัติสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ. ….
[xii] ความเข้าใจคลาดเคลื่อนเกี่ยวกับการตั้งสำนักงบประมาณของรัฐสภาในประเทศไทย (Thai PBO) ปรากฏหลักฐานความคิดเห็นของสำนักงบประมาณต่อร่างพระราชบัญญัติสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ. …. ที่เสนอต่อเลขาธิการคณะรัฐมนตรี และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) มีการวิเคราะห์ในบทความ “ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (Thai PBO)” ที่เว็บไซต์ https://tdri.or.th/2015/08/thai-pbo-2/
[xiii] ตัวอย่างคำสั่งโปรแกรมคอมพิวเตอร์ (code) สำหรับแบบจำลองเศรษฐศาสตร์มหภาค (macroeconomic model) ของ OBR ที่เปิดเผยต่อสาธารณชน เช่นที่เว็บไซต์ https://obr.uk/docs/Macroeconomic-model-code_May-2021.txt
[xiv] von Trapp, L., Fontaine, P., Horvath, M., & Telow, G. (2021). OECD review of the Office for Budget Responsibility in the United Kingdom. OECD Journal on Budgeting, 2021(2), 2-63. https://doi.org/10.1787/16812336
[xv] von Trapp, L., & Nicol, S. (2018). Measuring IFI independence: A first pass using the OECD IFI database. In R. Beetsma & X. Debrun (Eds.). Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs (pp. 47-64). London: CEPR Press.
[xvi] มติเหล่านี้มีการรวบรวมประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐในราชกิจจานุเบกษา รวม 12 ฉบับ (ณ วันที่ 18 ตุลาคม 2566)
[xvii] High Council of Public Finances. (2018). High Council of Public Finances activity report 2015-2018.
[xviii] OECD. (2020). OECD review of the Slovak Council for Budget Responsibility (CBR).
[xix] von Trapp, L., & Nicol, S. (2018). Measuring IFI independence: A first pass using the OECD IFI database. In R. Beetsma & X. Debrun (Eds.). Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs (pp. 47-64). London: CEPR Press.
[xx] รายละเอียดการดำเนินงานองค์กรทางการคลังที่เป็นอิสระของตัวอย่างประเทศในบทความนี้และประเทศอื่นๆ ในกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ปรากฏในภาคผนวกของบทความ
von Trapp, L., Lienert, I., & Wehner, J. (2016). Principles for independent fiscal institutions and case studies. OECD Journal on Budgeting, 15(2), 9-24. https://doi.org/10.1787/budget-15-5jm2795tv625
[xxi] Bougharriou, N., Benayed, W., & Gabsi, F. B. (2018). How does democracy affect public debt? Evidence from the Arab world. Economics Discussion Papers, No. 2018-54. http://hdl.handle.net/10419/180397