ร่าง พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือ ร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียมจำนวน 4 ฉบับที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติรับหลักการเมื่อไม่นานมานี้ หนึ่งในสี่ฉบับนั้นมีร่างพ.ร.บ.ที่ภาคประชาชนเป็นผู้เสนอ นำโดยคุณอรรณว์ ชุมาพร นักกิจกรรมเพื่อความหลากหลายทางเพศจากเครือข่ายภาคีสีรุ้งและประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 11,611 คน
การรับหลักการนี้เป็นก้าวสำคัญของความสำเร็จในการออกกฎหมายที่มาจากความต้องการประชาชนตามสิทธิที่รัฐธรรมนูญฯรับรองไว้ อย่างไรก็ตามหากย้อนไปในสมัยสภาผู้แทนราษฎรชุดที่ผ่านมา แม้จะมีกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนกว่า 86 ฉบับแต่ผ่านการพิจารณาของสภาฯเพียง 1 ฉบับเท่านั้นนั่นคือ ร่าง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย (ฉบับที่…) พ.ศ.. ร่างนี้มีความคล้ายกับร่างสมรสเท่าเทียมในแง่ที่มีร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรีเสนอควบคู่กันมาด้วย จึงได้รับความสนใจและผ่านสภาฯ มาได้
จำนวนของร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณานี้ สะท้อนความเป็นจริงที่ว่ากระบวนการและขั้นตอนของการเสนอกฎหมายโดยประชาชนยังคงมีอุปสรรค แม้ว่า “หัวใจ” ของการปกครองระบอบประชาธิปไตยจะให้ความสำคัญกับ “ประชาชน” ในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยจึงมีการออกแบบกระบวนการต่างๆให้ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนมากขึ้นแล้วก็ตาม
เช่นที่ผ่านมา รัฐไทยพยายามเปิดช่องทางให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในออกกฎหมายอย่างการเปิดให้ประชาชนเสนอกฎหมายและการรับฟังความคิดเห็น เป็นต้น แต่ในความเป็นจริงร่างกฎหมายที่ประชาชนได้ร่วมกันเสนอกลับผ่านออกมาเป็นกฎหมายน้อยมากเมื่อเทียบกับกฎหมายของคณะรัฐมนตรี โดยอุปสรรคที่ทำให้ร่างกฎหมายของประชาชนผ่านสภาจำนวนน้อยมี 2 ปัจจัย
ปัจจัยแรกคือ “นโยบาย” ที่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญกำหนดว่าให้ประชาชนสามารถเสนอกฎหมายบางเรื่องเท่านั้น ถ้านอกเหนือไปจากที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้จะถูกปัดตก และหากเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงินถ้านายกรัฐมนตรีไม่รับรองก็ไม่สามารถเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ รวมไปถึงในกรณีที่ร่างกฎหมายที่ไม่ตรงกับนโยบายที่รัฐบาลต้องการผลักดันก็อาจทำให้ไม่ผ่านการโหวตในสภาฯ
ตัวอย่างกรณีนี้ เช่น พ.ร.บ.ยกเลิกประกาศและคำสั่งคสช.ที่กระทบสิทธิและเสรีภาพ รวมถึงแทรกแซงกฎหมายเกี่ยวกับที่ดิน ป่าไม้ และผังเมืองในช่วงที่คสช.เข้ามาบริหารประเทศซึ่งถ้ากฎหมายฉบับนี้ผ่านจะทำให้เกิดการทบทวนผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการดำเนินการของคสช.ใหม่
หนทางที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาดังกล่าวจำเป็นต้อง “รื้อ” กระบวนทัศน์ใหม่ในระดับนโยบายและแก้รัฐธรรมนูญให้ประชาชนเข้าไปมีพื้นที่ในกระบวนการออกกฎหมายมากขึ้น
อุปสรรคอีกปัจจัยหนึ่ง คือกระบวนการเสนอและกลั่นกรองกฎหมายเข้าสู่สภาฯในชั้นของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร แม้ว่าในปัจจุบันสำนักงานฯจะพยายามอำนวยความสะดวกโดยทำระบบการเข้าชื่อเสนอกฎหมายรองรับประชาชนเอาไว้ แต่การใช้งานในปัจจุบันยังเป็นเพียงการติดตามสถานะของการเสนอกฎหมายมากกว่า ในขณะที่ประชาชนยังคงต้องรวบรวมรายชื่อเพื่อทำแบบฟอร์มเอกสารเสนอต่อสำนักงานฯเช่นเดิม
ดังนั้น ควรมีการพัฒนาระบบให้อำนวยความสะดวกให้กับประชาชนได้อย่างแท้จริงและระบบดังกล่าวควรทำหน้าที่เป็นตัวกลางเชื่อมโยงผู้ที่มีความสนใจในประเด็นคล้ายๆกันให้เข้ามาลงชื่อเพื่อสนับสนุนให้ร่างกฎหมายดังกล่าวไปถึงผู้แทนของประชาชนได้
อีกปัญหาหนึ่งของการเสนอกฎหมายคือ ประชาชนบางส่วนอาจมีข้อจำกัดด้านความรู้และไม่เข้าใจความซับซ้อนของกฎหมายแต่มีความคิดความต้องการที่จะเสนอหรือแก้ไขกฎหมาย ซึ่งแตกต่างกับรัฐบาลที่มีฝ่ายกฎหมายและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นนักกฎหมายคอยยกร่างและพัฒนากฎหมายให้ก่อนเสนอสู่สภาฯ
อย่างไรก็ตามปัจจุบันมีความก้าวหน้าในเรื่องนี้โดยสำนักงานฯมีหน้าที่ช่วยยกร่างกฎหมายให้กับประชาชนภายใต้หลักเกณฑ์ที่กำหนด แต่ก็ยังไม่สะดวกเท่าที่ควรเนื่องจากประชาชนต้องยื่นคำขอพร้อมเอกสารประกอบด้วยตนเองผ่านไปรษณีย์หรืออีเมล ได้แก่ ร่างกฎหมาย บันทึกหลักการ และเหตุผล และบันทึกวิเคราะห์สรุปสาระสำคัญของร่างกฎหมาย
เทียบกับกรณีของสิงคโปร์มีการจัดทำระบบการเสนอกฎหมายให้อยู่ในรูปแบบที่ประชาชนเข้าถึงได้ง่าย ตั้งแต่ขั้นตอนการเสนอแนวคิดเสมือนการตั้งกระทู้ในเว็บบอร์ดจุดประกายให้กับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องนำปัญหานี้ไปร่างหรือแก้ไขกฎหมาย และดึงประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในขั้นตอนต่อๆไป ผ่านการรับฟังความคิดเห็นเพื่อให้ได้ร่างกฎหมายที่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนมากที่สุด
ดังนั้น สำนักงานเลขาการสภาฯ จึงควรปรับบทบาทมาเป็นคนกลางในการเป็นแพลตฟอร์มให้คนมาร่วมกันลงชื่อเสนอกฎหมายและทำหน้าที่เป็นผู้อำนวยความสะดวกในการช่วยคิดช่วยทำให้ร่างกฎหมายเกิดขึ้น โดยเริ่มต้นจากการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเริ่มเสนอแนะแนวคิดโดยที่ยังไม่ต้องมีร่างกฎหมายหรือเริ่มรวบรวมรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมาย
ส่วนกระบวนการกลั่นกรองและตรวจสอบความถูกต้องครบถ้วนของร่างกฎหมายที่มีอยู่เดิมของไทยนั้น ก็เพื่อส่งให้ประธานสภาฯ พิจารณาเพื่อบรรจุเข้าสู่วาระการประชุมของสภาฯ แต่กระบวนการกลั่นกรองกฎหมายนี้ไม่มีกรอบเวลาดำเนินการที่ชัดเจน รวมไปถึงกลไกสภาฯที่ทำงานตามสมัยประชุมของรัฐสภาซึ่งมีวาระประชุมหลายเรื่องต้องพิจารณาทำให้กฎหมายบางฉบับต้องใช้ระยะเวลานานกว่าจะได้เข้าสู่การพิจารณา
ร่างกฎหมายที่รอนานที่สุดคือร่าง พ.ร.บ.สหกรณ์ ซึ่งเสนอตั้งแต่ก่อนที่จะมีการเลือกตั้งที่ผ่านมา โดยใช้เวลาทั้งสิ้น 1,291 วันกว่าจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ หรือในกรณีร่างกฎหมายที่เสนอภายในสมัยของสภาฯ ชุดที่ผ่านมาคือ ร่าง พ.ร.บ. ยกเลิกประกาศและคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติและคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตยก็ใช้เวลากว่า 909 วันในการรอพิจารณา
การแก้ไขปัญหาดังกล่าวจึงควรมีการปรับขั้นตอนการกลั่นกรองให้ชัดเจนว่า กฎหมายฉบับหนึ่งจะมีกรอบเวลาในการกลั่นกรองนานเพียงใด และควรจะต้องมีการกำหนดโควตาให้ชัดเจนว่า ร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอควรมีสัดส่วนในการเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ ใกล้เคียงกับร่างของคณะรัฐมนตรีและส.ส.เพื่อให้ร่างกฎหมายของประชาชนไม่ตกไปเมื่อพ้นอายุของสภาฯ
สิ่งสำคัญที่ต้องรัฐต้องลงมือทำคือ การรื้อกระบวนทัศน์แบบเดิมที่ยังจำกัดบทบาทของประชาชนในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมายและปรับกระบวนการเสนอกฎหมายของประชาชนให้สะดวก โดยมีขั้นตอนกระบวนการที่ชัดเจนใช้ระยะเวลาที่น้อยลงเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์อย่างแท้จริง
บทความโดย : ปิยพร ประสงค์ เขมภัทร ทฤษฎิคุณ ทีมกฎหมายเพื่อการพัฒนา ทีดีอาร์ไอ
เผยแพร่ครั้งแรก : นสพ.กรุงเทพธุรกิจ ฉบะบวันที่ 29 ธันวาคม 2566