กม. ค่าตอบแทนผู้ผลิตข่าว: สมดุลอำนาจองค์กรข่าวกับแพลตฟอร์มดิจิทัล

tdriบทความ, ทีดีอาร์ไอชวนอ่าน, ไม่มีหมวดหมู่, , , , , , , , , , ,

ปัจจุบันคนติดตามข่าวและคอนเทนต์ผ่านแพลตฟอร์มดิจิทัลมากขึ้นเรื่อย ๆ หนึ่งในประเด็นที่กำลังเป็นที่จับตามองในระดับนานาชาติ คือ การรักษาสมดุลอำนาจในการเจราจาต่อรองค่าตอบแทนเนื้อหาข่าวระหว่างธุรกิจสื่อและธุรกิจแพลตฟอร์มดิจิทัล ทำให้ประเทศต่างๆ ได้ออกกฎหมายให้แพลตฟอร์มดิจิทัลดำเนินการเจรจาค่าตอบแทนเนื้อหาข่าวกับผู้ผลิตข่าว เช่น ออสเตรเลีย ได้ประกาศใช้ News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code (News Media Bargaining Code) (ใช้บังคับมาตั้งแต่ปี 2564) โดยมีข้อกำหนดเกี่ยวกับการเจรจาต่อรองค่าตอบแทนเนื้อหาข่าวระหว่างแพลตฟอร์มและผู้ผลิตเนื้อหา ตลอดจนมีกลไกในการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการหากไม่สามารถตกลงกันได้

นอกจากนี้ประเทศแคนาดายังได้มีการจัดทำ Online News Act ซึ่งได้มีการผ่านเป็นกฎหมายเมื่อวันที่ 22 มิถุนายนที่ผ่านมา และจะมีผลบังคับใช้ในอีกหกเดือน โดยกำหนดให้ผู้ผลิตข่าวดำเนินการเจรจากับผู้ประกอบธุรกิจแพลตฟอร์มดิจิทัลในเรื่องค่าตอบแทนสำหรับการผลิตข่าว

เหตุผลหลักสำคัญอันเป็นที่มาของการออกกฎหมายเหล่านี้คือความไม่เท่าเทียมกันของอำนาจต่อรองระหว่างผู้ประกอบการข่าวกับแพลตฟอร์ม เนื่องจากผู้บริโภคในปัจจุบันมีการรับสื่อจากแพลตฟอร์มกลางอย่าง Facebook หรือ Google เป็นหลัก ทำให้ผู้อ่านกลุ่มเป้าหมายส่วนมากอ่านข่าวหรือเนื้อหาต่าง ๆ อยู่บนแพลตฟอร์มเหล่านี้

ในขณะที่สื่อดั้งเดิมอย่างสื่อโทรทัศน์หรือสิ่งพิมพ์มียอดผู้ชมน้อยลง จึงจำเป็นต้องพึ่งพาแพลตฟอร์มเหล่านี้เพื่อให้ได้อัตราการมองเห็น (Eyeballs) เพิ่มมากขึ้น อย่างไรก็ดี การพึ่งพาแพลตฟอร์มทำให้ผู้ผลิตข่าวไม่ได้รับผลตอบแทนเท่าที่ควร ขณะที่แพลตฟอร์มกลับได้รายได้จากค่าโฆษณาเพิ่มขึ้น หลายฝ่ายจึงมีความกังวลว่าจะนำไปสู่แรงจูงใจในการผลิตเนื้อหาต่างๆ ที่ลดน้อยลง

ออสเตรเลีย ประเดิมออกกฎเพื่อเปิดช่องทางเจรจา

ออสเตรเลียเป็นประเทศแรก ๆ ที่มีความพยายามออกกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหานี้ โดย News Media Bargaining Code กำหนดหน้าที่ของผู้ผลิตข่าวในการยื่นเสนอเจรจาค่าตอบแทนการให้บริการ กับผู้ให้บริการแพลตฟอร์ม[1] ซึ่งภายหลังกฎหมายนี้บังคับไประยะเวลาหนึ่งแพลตฟอร์มยักษ์ใหญ่ได้แสดงการต่อต้าน โดย Facebook ได้ประกาศปิดกั้นข่าวจากสื่อของออสเตรเลีย จนทำให้ชาวออสเตรเลียไม่สามารถรับข่าวสารในแพลตฟอร์มได้ (ประมาณ 3 เดือน)[2]

ส่วน Google ได้เคยมีการประกาศว่าจะนำเครื่องมือการค้นหาออก แต่ภายหลัง Google ได้มีการเปิดตัว News Showcase ซึ่งเป็นแพลตฟอร์มใหม่ที่จัดทำขึ้นเพื่อให้ผู้ผลิตและองค์กรข่าวสามารถเข้ามาร่วมเป็นพันธมิตรทางธุรกิจในการนำเสนอข่าวลงในแพลตฟอร์ม โดย Google จะจ่ายค่าตอบแทนให้กับผู้ประกอบธุรกิจที่เข้าร่วมเป็นพันธมิตรในลักษณะของ “ค่าเผยแพร่เนื้อหาข่าว” แทนการเสียค่าตอบแทนจากการเข้าไปชมลิงก์ที่อยู่ในเครื่องมือการค้นหา[3] ในปัจจุบัน Google และ Meta ยินยอมเจรจาร่วมกับผู้ผลิตข่าวทั้งขนาดใหญ่และขนาดเล็ก โดยบรรลุข้อตกลงประมาณ 30 ฉบับ ทั้งในระดับเขตเมืองและระดับภูมิภาค[4]

มีการประเมินว่ากฎดังกล่าว ส่งผลให้ Google และ Facebook จ่ายเงินให้กับผู้ผลิตข่าวไปแล้วมากกว่า 200 ล้าน AUD นอกจากนี้ยังสร้างงานมากกว่าร้อยตำแหน่งให้กับองค์กรข่าวรายใหญ่ นอกจากนี้ ABC News ประกาศว่า News Media Bargaining Code สร้างงานในส่วนภูมิภาคมากกว่า 50 ตำแหน่ง[5][6] และภายหลังที่กฎหมายมีผลบังคับใช้ 1 ปี ได้มีการทบทวนกฎหมายและพบช่องว่างที่สำคัญ คือ การขาดความโปร่งใสในข้อตกลง เนื่องจากเงื่อนไขและจำนวนเงินของค่าตอบแทนจะถูกเก็บไว้เป็นความลับ จึงไม่มีความแน่นอนว่าค่าตอบแทนที่ผู้ผลิตข่าวและเนื้อหาได้รับมีความเป็นธรรมหรือไม่ อีกทั้งองค์กรข่าวขนาดเล็กที่มีรายได้ต่ำกว่า 150,000 AUD ต่อปี (1.2 ล้านบาท)[7] จะไม่เข้าข่ายเป็นธุรกิจที่ต้องจดทะเบียนกับ ACMA จึงไม่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายฉบับนี้ อันจะนำไปสู่ข้อวิพากษ์วิจารณ์เรื่องของความไม่เท่าเทียมในการประกอบธุรกิจ

แคนาดา กับความพยายามแก้ไขปัญหาความโปร่งใสของข้อตกลง

สำหรับแคนาดา การออกกฎหมาย Online News Act[8]  ฉบับใหม่ วัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขความไม่สมดุลในตลาดสื่อดิจิทัลโดยกำหนดให้แพลตฟอร์มขนาดใหญ่ต้องเจรจาค่าตอบแทนอย่างเป็นธรรมและโปร่งใสกับผู้ผลิตข่าว แต่มีความแตกต่างที่สำคัญกับ News Media Bargaining Code ของออสเตรเลียบางประการเพื่อแก้ไขปัญหาด้านความโปร่งใส โดยหน่วยกำกับแพลตฟอร์มออนไลน์ของแคนาดาสามารถกำหนดให้แพลตฟอร์มเข้าเจรจาภายใต้กฎการต่อรองได้ภายใต้เงื่อนไขที่แน่นอน[9] และเลือกใช้รูปแบบการอนุญาโตตุลาการแบบข้อเสนอสุดท้าย (final offer arbitration)[10]ซึ่งจะเปิดโอกาสให้แต่ละฝ่ายเสนอตัวเลขค่าตอบแทนที่เห็นว่าเหมาะสม และอนุญาโตตุลาการต้องเลือกข้อเสนอใดข้อเสนอหนึ่ง อันจะเป็นการกระตุ้นให้ทั้งสองฝ่ายเสนอข้อตกลงที่ยุติธรรมตั้งแต่เริ่มต้น

แพลตฟอร์ม โต้กลับ ปิดกั้นการมองเห็น

ก่อนกฎหมาย Online News Media Act ฉบับนี้มีผลบังคับใช้ มีหลายฝ่ายแสดงข้อกังวลว่ากฎหมายที่เสนอเป็นการแทรกแซงตลาดโดยไม่จำเป็น และยังมีข้อวิพากษ์วิจารณ์ที่ว่ากฎหมายฉบับนี้มีลักษณะเป็นการบังคับให้บริษัทเทคโนโลยีต้องจ่ายเงินสำหรับเพียง “การลิงก์” ไปยังเนื้อหาข่าว

ทั้งนี้ องค์กรตรวจสอบงบประมาณอิสระของรัฐสภาแคนาดาพบว่าผู้ผลิตข่าวในแคนาดารวมกันอาจรับเงินได้มากถึง 329 ล้านCAD (8.77 พันล้านบาท) ต่อปีจากแพลตฟอร์มดิจิทัล[11] หลังจากกฎหมายของแคนาดาผ่านออกมาแล้ว ในเดือนมิถุนายน 2023 นี้เอง ก็มีปฏิกิริยาตอบกลับของแพลตฟอร์มยักษ์ใหญ่อย่าง Google และ Meta (Facebook) ซึ่งได้ประกาศว่าจะจำกัดการเข้าถึงเนื้อหาข่าวสำหรับผู้ใช้ชาวแคนาดา[12]

บทสรุปและแนวโน้มในอนาคต

หลายฝ่ายมองว่าหากไม่มีการตรากฎหมายในลักษณะนี้ก็ไม่มีทางเลยที่ธุรกิจแพลตฟอร์มรายใหญ่อย่าง Facebook หรือ Google จะลงมาเจรจากับผู้ผลิตข่าว[13]   กฎหมายจึงมีความสำคัญเพื่อปรับสมดุลของอำนาจต่อรองเจรจาค่าตอบแทนที่ผู้ผลิตข่าวสมควรได้รับ และจะส่งผลเป็นแรงกระตุ้นให้มีการสร้างสรรค์เนื้อหาใหม่ต่อไป แต่ในทางกลับกันหลายฝ่ายกังวลว่ากฎหมายลักษณะนี้เป็นการแทรกแซงการแข่งขันเสรี และอาจทำให้ผู้ผลิตเนื้อหาไม่ปรับตัวเข้ากับช่องทางการเผยแพร่เนื้อหาใหม่ และอันที่จริงอาจมองได้ว่าแพลตฟอร์มเป็นเพียงช่องทางหนึ่งในการเผยแพร่เนื้อหาและข่าวสารเท่านั้น

นอกจากนี้ การนำกฎเกณฑ์ลักษณะนี้มาใช้อาจส่งผลให้แพลตฟอร์มเลือกที่จะไม่ให้บริการในประเทศที่บังคับใช้กฎหมาย หรือปิดกั้นข่าวที่มีแหล่งที่มาจากประเทศที่มีการบังคับใช้กฎเหล่านี้ เช่น ในกรณีของประเทศแคนาดา หรือออสเตรเลีย ซึ่งจะส่งผลให้ประชาชนเข้าถึงข่าวได้น้อยลง อันจะลดประโยชน์ของข่าวต่อสังคมลงตามไปด้วย อย่างไรก็ดี จากประสบการณ์ของออสเตรเลียเองแสดงให้เห็นว่าแพลตฟอร์มอาจดำเนินการเช่นนี้เพียงระยะเวลาเดียวและหันมาเจรจากับผู้ผลิตข่าวและเนื้อหาในที่สุด

แนวโน้มในระดับโลก หลายประเทศกำลังดำเนินรอยตามออสเตรเลียและแคนาดาที่มีการประกาศใช้กฎลักษณะดังกล่าวไปแล้ว เช่น สหรัฐอเมริกา ที่กำลังอยู่ระหว่างการจัดทำ Journalism Competition and Preservation Act และ สหราชอาณาจักรที่กำลังร่าง Special Market Status legislation[14]

จากที่กล่าวมาข้างต้น จะเห็นว่ากฎในลักษณะดังกล่าวยังก่อให้เกิดข้อถกเถียงถึงข้อดีข้อเสียเป็นวงกว้าง ซึ่งอาจจะยังไม่เห็นข้อสรุปและผลลัพธ์ที่เกิดขึ้น ดังนั้นสำหรับประเทศไทยเองอาจรอดูความมีประสิทธิผลของประเทศที่ทำการบังคับใช้กฎหมายลักษณะดังกล่าว เพื่อพิจารณาว่าแนวทางใดเข้ากับบริบทของประเทศไทย โดยอาจพิจารณาเปรียบเทียบกับทางเลือกอื่นในการดำเนินนโยบายเพื่อแก้ปัญหานี้ เพื่อให้ส่งผลดีต่อสังคมและสอดคล้องกับบริบทของประเทศไทยมากที่สุด

บทความโดย ดร. สลิลธร ทองมีนสุข นภสินธุ์ คามะปะโส ฉัตรฑริกา นภาธนาพงศ์

[1] Treasury Laws Amendment (News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code) Act 2021, Section 52ZG.

[2] BBC News, “Facebook Reverses Ban on News Pages in Australia,” accessed June 30, 2023, https://www.bbc.com/news/world-australia-56165015

[3] Kate Beddoe, “Google News Showcase Launches in Australia,” accessed June 30, 2023, https://www.blog.google/products/news/google-news-showcase-launches-australia.

[4] GOV.AU, “News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code:The Code’s first year of operation,” accessed June 30,2023, https://treasury.gov.au/sites/default/files/2022-11/p2022-343549,5.

[5]  ABC News, “ABC to add more than 50 journalists in Regional Australia”, accessed June 30,2023 https://about.abc.net.au/press-releases/abc-to-add-more-than-50-journalists-in-regional-australia/

[6] Rod Sims, “The logic behind Australia’s news media bargaining code,” accessed June 30,2023, https://cepr.org/voxeu/columns/logic-behind-australias-news-media-bargaining-code.

[7] Treasury Laws Amendment (News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code) Act 2021, Section 52M.

[8] BILL C-18 An Act respecting online communications platforms that make news content available to persons in Canada 2022.

[9] BILL C-18, Section 6.

[10] BILL C-18, Section 25.

[11] Madeline Halpert, “Google to Scrap Local News Links in Canada over Online News Act,” BBC News, June 30, 2023, https://www.bbc.com/news/world-us-canada-66049640.

[12] Ibid.

[13] Johannes Munter, “Australia’s News Media Bargaining Code Is a Major Success That the U.S. Can Emulate”, accessed June 30, 2023 https://www.newsmediaalliance.org/australias-news-media-bargaining-code-is-a-major-success-that-the-u-s-can-emulate/

[14] Rod Sims, “The logic behind Australia’s news media bargaining code,” accessed June 30,2023, https://cepr.org/voxeu/columns/logic-behind-australias-news-media-bargaining-code.

ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ