การบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการลุ่มน้ำพื้นที่EEC ข้อเสนอโครงการ Sand box[1]
“ทำไมต้องริเริ่ม การบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการลุ่มน้ำ (Integrated River Basin Management: IRBM) ในพื้นที่ระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor -EEC)”
พื้นที่ EEC ประสบปัญหาการจัดการน้ำหลายมิติ ทั้งปัญหาขาดแคลนน้ำ น้ำท่วม และน้ำเสีย ซึ่งก่อให้เกิดความขัดแย้งระหว่างกลุ่มเกษตรกรกับอุตสาหกรรมซึ่งใช้น้ำมาจากแหล่งเดียวกัน สาเหตุของปัญหาข้างต้นเกิดจากหลายสาเหตุ และมีแนวโน้มรุนแรงขึ้น อาทิเช่น ก) การขยายตัวของความเป็นเมือง และการขยายพื้นที่ปลูกทุเรียนในระยองและจันทบุรีเป็น 645,994 ไร่ในระหว่างปี 2560-2565 (พื้นที่เพิ่มขึ้น 179%) ทำให้ความต้องการใช้น้ำเพิ่มมหาศาล ข) ยิ่งกว่านั้น การขยายตัวของเมืองยังก่อให้เกิดปัญหาน้ำเสียเพิ่มขึ้น รวมทั้งเกิดสิ่งก่อสร้างทั้งด้านโครงสร้างพื้นฐานและหมู่บ้านจัดสรรที่กีดขวางทางน้ำ เกิดน้ำท่วมในพื้นที่ใหม่ๆ ค) การเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ทำให้ภาวะฝนแปรปรวนมากขึ้น (วิศณุ และภัทรา 2566)
จัดการน้ำแบบรวมศูนย์ ไม่ตอบโจทย์พื้นที่
การจัดสรรน้ำใน EEC ปัจจุบันถูกจัดการโดยรัฐส่วนกลางแบบรวมศูนย์ ขาดการมีส่วนร่วมของชุมชน แม้รัฐจะพยายามหาทางออกโดยมีแผนสร้างอ่างเก็บน้ำเพิ่มขึ้นในพื้นที่ป่าอุทยาน ซึ่งนั่นอาจนำไปสู่ความขัดแย้งเรื่องการอนุรักษ์ป่าในอนาคต การบริหารจัดการน้ำแบบรวมศูนย์ในปัจจุบันยังไม่สามารถตอบโจทย์ปัญหาเหล่านี้เพื่อให้เกิดการจัดการน้ำอย่างมั่นคงและยั่งยืนได้ (เดือนเด่น ทีดีอาร์ไอ 2566) โดยการศึกษาดังกล่าว ได้ชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นในการปรับเปลี่ยนไปสู่ระบบการบริหารลุ่มน้ำแบบกระจายอำนาจและบูรณาการเชิงพื้นที่ ตามแนวคิดของพ.ร.บ. การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 ซึ่งคล้ายกับระบบที่ใช้ในประเทศญี่ปุ่น (Nikomborirak 2016)
แม้ระบบการบริหารจัดการน้ำปัจจุบันจะเป็นระบบรวมศูนย์ แต่ก็ประสบปัญหาจากการทำงานของหน่วยงานต่างๆ ที่แยกกันอย่างชัดเจน แต่ละหน่วยงานรัฐมุ่งเน้นประโยชน์ของหน่วยงานมากกว่าความมั่นคงและยั่งยืนในการจัดการน้ำของส่วนรวม บางหน่วยงานทำหน้าที่ทั้งกำกับดูแลและดำเนินการ ส่งผลให้เกิดความขัดแย้งของผลประโยชน์ คณะกรรมการลุ่มน้ำและกลุ่มผู้ใช้น้ำในปัจจุบันยังขาดความเข้มแข็งและมีศักยภาพไม่เพียงพอในการจัดการปัญหา และยังขาดกลไกการเชื่อมโยงระหว่างหน่วยงานรัฐในส่วนกลาง กับคณะกรรมการลุ่มน้ำ และกลุ่มผู้ใช้น้ำให้ทำงานร่วมกันแบบบูรณาการ นอกจากนี้ ยังไม่มีเครื่องมือทางเศรษฐกิจ สังคม เทคโนโลยี รวมถึงการสื่อสารระหว่างกลุ่มต่างๆ อาทิเช่น การเก็บภาษีน้ำเสียจากผู้ใช่น้ำประปาเพื่อใช้ในการบำบัดน้ำเสียในเมืองต่างๆ (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย 2566)
ดัน sandbox คิกออฟที่ EEC
EEC เป็นพื้นที่ที่มีศักยภาพสูงเหมาะที่จะใช้เป็นพื้นที่ทดลองบริหารจัดการแบบกระจายอำนาจและบูรณาการเชิงพื้นที่ (Sandbox) ด้วยเหตุผลอย่างน้อย 3 ประการ ประการแรก EEC ประสบปัญหาการจัดการน้ำในหลายมิติ และมีความรุนแรงในระดับวิกฤต (สถิติน้ำฝนในเขตพื้นที่ EEC มีค่าเฉลี่ย 1,299 มม. น้อยกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศ 17% และมีค่าสัมประสิทธิ์ของการแปรปรวน 16% สูงกว่าระดับประเทศ 1.5 เท่า) ปัจจุบันกรมชลประทานต้องสูบน้ำจากลุ่มเจ้าพระยาฝั่งตะวันออกบางส่วน (ที่เป็นน้ำที่ต้องสูบระบายลงทะเล จำนวน 70 ล้านลบ.ม[2].) ไปเสริมในอ่างเก็บน้ำบางพระ และมีแผนจะดึงน้ำจากจันทบุรีมาเพิ่มในอนาคต วิกฤติด้านน้ำทำให้ฝ่ายต่างๆเห็นความจำเป็นในการปฏิรูประบบบริหารจัดการน้ำ
ประการที่สอง EEC มีกฎหมายพิเศษที่ให้อำนาจแก่คณะกรรมการฯ ซึ่งช่วยให้สามารถนำแนวคิดและนโยบายใหม่ๆ เข้ามาทดลองได้ง่ายขึ้น นอกจากนั้นเลขาธิการคนใหม่ของสำนักงาน EEC ยังมีแผนริเริ่มในการบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการโดยการจัดตั้งคณะอนุกรรมการส่งเสริมและกำกับการบริหารจัดการน้ำในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกในเดือนธันวาคม 2566
และประการที่สาม EEC เป็นพื้นที่ที่มีรายได้สูง ทั้งจากการที่มีธุรกิจจำนวนมาก และจากการขยายพื้นที่ปลูกทุเรียน ซึ่งเป็นเกษตรมูลค่าสูงทำให้ชาวสวนมีศักยภาพในการจ่ายค่าน้ำ ทำให้สามารถใช้กลไกราคาค่าน้ำใน EEC ในการบริหารจัดการ รวมถึงการจัดส่งน้ำชลประทานผ่านท่อสู่กลุ่มเกษตรกรในบางอำเภอของจังหวัดระยอง
เปิด 3 ภารกิจ Sandbox
ข้อเสนอ Sandbox ประกอบไปด้วยงานและภารกิจ ทั้งสิ้น 3 ด้านหลัก ดังนี้
1. การพัฒนาหลักเกณฑ์และกระบวนการจัดการทรัพยากรน้ำแบบบูรณาการเชิงพื้นที่ ดังนี้
1.1 สร้างศักยภาพคณะกรรมการลุ่มน้ำโดยเร่งด่วน: ในระยะสั้น สำนักงาน EEC ร่วมกับสทนช. ควรใช้อำนาจสำนักนายกฯ สั่งให้ผู้อำนวยการและรองผู้อำนวยการสำนักชลประทาน เขตทรัพยากรน้ำ และเขตทรัพยากรน้ำบาดาลทำหน้าที่สองประการเพื่อสร้างศักยภาพในการจัดการลุ่มน้ำ หน้าที่แรกคือการดำเนินงานตามภารกิจของหน่วยงานต้นสังกัด หน้าที่ที่สองคือเป็นฝ่ายวิชาการให้คณะกรรมการลุ่มน้ำ จัดทำข้อมูลสนับสนุนการดำเนินงานของคณะกรรมการ ส่วนในระยะยาว จึงค่อยพิจารณาปรับโครงสร้างการบริหารจัดการลุ่มน้ำ EEC ที่ขึ้นกับพื้นที่
1.2. สร้างศักยภาพกรรมการลุ่มน้ำและ กลุ่มผู้ใช้น้ำ: ด้วยการนำเอาตัวอย่างการพัฒนาของ กลุ่มผู้ใช้น้ำชลประทาน (TDRI 2016) การพัฒนาแหล่งน้ำชุมชน (สทน.) พัฒนาแหล่งน้ำชุมชนและปลูกป่าชุมชนโดยบริษัท SCGที่ดำเนินการปลูกป่าชุมชนและพัฒนาแหล่งน้ำให้ชุมชนในจังหวัดลำปางและระยองมาประยุกต์ใช้ ประเด็นสำคัญ ได้แก่ การรวมกลุ่มผู้ใช้น้ำเพื่อให้มีบทบาทในการร่วมจัดการน้ำร่วมกับหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง โดยได้รับความช่วยเหลือทางเทคนิคจากภาคเอกชน หรือภาควิชาการ รวมทั้งสำนักงานสารสนเทศทรัพยากรน้ำที่มีโครงการพัฒนาแหล่งน้ำร่วมกับชุมชนและภาคเอกชน ผลการศึกษาของนิพนธ์ และคณะ (2558) ภายใต้โครงการวิจัยของ TDRI (2016) พบว่าการรวมกลุ่มผู้ใช้น้ำโดยอาศัยกติกาการรวมกลุ่มจะก่อให้เกิดการใช้น้ำชลประทานอย่างมีประสิทธิภาพ โดยกลุ่มผู้ใช้น้ำสามารถเก็บค่าใช้น้ำจากสมาชิกแล้วนำเงินรายได้มาใช้ในการบำรุงรักษาคูคลอง นอกจากนั้นกลุ่มผู้ใช้น้ำยังสามารถทำข้อตกลงร่วมกันในการจัดสรรน้ำอย่างมีประสิทธภาพ รวมทั้งการตัดสินใจที่จะงดเว้นการเพาะปลูกในช่วงที่เกิดการขาดแคลนน้ำ เพื่อนำน้ำต้นทุนที่ประหยัดได้ไปใช้ในฤดูเพาะปลูกถัดไป
1.3 สร้างกลไกเชื่อมโยงระหว่างคณะกรรมการลุ่มน้ำที่ติดต่อกัน: กลุ่มผู้ใช้น้ำประเภทต่างๆ และผู้ใช้น้ำที่ต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำเพื่อร่วมมือจัดการน้ำและการเจรจาแบ่งปันน้ำตามหลักการของ Ostrom (1990) และตัวอย่างในหลายพื้นที่ เช่น การสร้างเวทีการเจรจาแก้ไขความขัดแย้งในลุ่มน้ำ Yakima (The New York Times 2023) ในกรณีของไทย การศึกษาของTirnud et al. (2015) ภายใต้โครงการวิจัยของ TDRI (2016) พบว่าการทดลองให้มีการเจรจาระหว่างคณะกรรมการลุ่มน้ำที่ขาดแคลนน้ำกับคณะกรรมการลุ่มน้ำในลุ่มน้ำที่มีน้ำต้นทุนส่วนเกิน จะก่อให้เกิดข้อตกลงการผันน้ำที่ผู้ใช้น้ำทั้งสองลุ่มน้ำต่างได้ประโยชน์เพิ่มขึ้น และปัญหาการลักลอบสูบน้ำจะลดลงอย่างมีนัยสำคัญ
1.4. บูรณาการงบประมาณ: สร้างแนวทางในการบูรณาการงบประมาณสำหรับการจัดการน้ำในลุ่มน้ำ การบูรณาการโครงการ/แผนงานของหน่วยงานต่างๆ เข้าด้วยกันอย่างเข้มงวด และตั้งเป้าหมายในการเพิ่มสัดส่วนโครงการที่บูรณาการงบประมาณอย่างมีนัยสำคัญ
2. การสร้างสถาบัน กฎเกณฑ์และพัฒนาเครื่องมือใหม่ในการบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการเชิงพื้นที่ ได้แก่
2.1 สร้างหน่วยงาน intelligence unit ขึ้นในสำนักงาน EEC ตามแบบอย่าง Water Authority ของอิสราเอลหรือรูปแบบกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของเนเธอแลนด์ เพื่อบูรณาการโครงการและแผนงานของหน่วยงานต่างๆ
2.2 สร้างเครื่องมือใหม่: ในด้านเศรษฐกิจ สังคม เทคโนโลยีและนวัตกรรม ดังตัวอย่างความสำเร็จของอิสราเอลในการใช้กลไกราคา และนวัตกรรม แก้ปัญหาน้ำในทะเลทราย (Seth M. Siegel 2017) เช่น การเก็บค่าน้ำเสีย การส่งน้ำทางท่อให้เกษตรกรโดยคิดราคาตามราคาเงาของน้ำ (shadow price) และการสร้างระบบ IT เพื่อการบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการ
2.3 เร่งทดลองบังคับใช้กฎหมายผังน้ำ โดยการออกกฎกระทรวงและระเบียบการกำกับควบคุมร่วมกันระหว่างกรมโยธาธิการและผังเมือง สทน. กรมชลประทาน และเทศบาลที่เกี่ยวข้อง การศึกษาเรื่องสถาบันและการวางแผนการใช้ที่ดินควบคู่กับการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมของ TDRI (2016)[3] พบช่องว่างในการวางผังเมืองที่มิได้นำประเด็นการจัดการน้ำท่วมเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของแผน รวมทั้งการขาดกฎกติกา สถาบัน และเครื่องมือในการบริหารจัดการทั้งระดับประเทศและระดับภาค ดังนั้นการทดลองออกแบบระบบการบริหารจัดการลุ่มน้ำภาคตะวันออกแบบบูรณาการเชิงพื้นที่จึงจำเป็นต้องมีการสร้างกฎกติกา สถาบันและออกแบบองค์กรที่จะรับผิดชอบการบริหารจัดการแผนการใช้ที่ดินที่บูรณาการกับการจัดการน้ำท่วม รวมทั้งการสร้างเครื่องมือใหม่ๆ (เช่น tradeable development rights) วัตถุประสงค์ของการออกกฎเกณฑ์ดังกล่าวก็เพื่อควบคุมการใช้ที่ดินในบริเวณผังน้ำเพื่อป้องกันการบุกรุกบริเวณผังน้ำจนเกิดปัญหาต่อทางน้ำ
3. โครงสร้าง/รูปแบบใหม่ Sandbox จะต้องมีคณะกรรมการนโยบายทำหน้าที่กำหนดนโยบายและการตัดสินใจ ในการออกกฎหมาย/ระเบียบใหม่ เช่น การกำหนดผังน้ำ แบ่งความรับผิดชอบของหน่วยงานใหม่เพื่อรองรับการจัดการน้ำที่มีประสิทธิภาพ และกำหนดขั้นตอนดำเนินงานและประเมินผล สร้างกรอบการทำงานและวัดผลของโครงการ Sandbox ทั้งนี้อาจดำเนินการว่าจ้างที่ปรึกษา เพื่อจัดทำแผนการดำเนินงาน Sandbox ที่ครอบคลุมและเป็นระบบ
รูปแบบ IRBM Sandbox ในลุ่มน้ำตะวันออก จะเป็นการนำเสนอแนวทางการจัดการทรัพยากรน้ำที่มีศักยภาพในการสร้างความมั่นคง ลดความขัดแย้ง และเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ โดยยึดหลักความยั่งยืนและการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ การทดลองโครงการ IRBM Sandbox ใน EEC จะต้องเผชิญกับความท้าทายหลายประการ ตั้งแต่การปรับเปลี่ยนโครงสร้างการบริหารจัดการ การเพิ่มความสามารถของกลุ่มผู้ใช้น้ำ และการสร้างความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน รวมถึงการสร้างกลไกการเงินเพื่อสนับสนุนการจัดการทรัพยากรน้ำ การพัฒนาเครื่องมือทางเศรษฐกิจและเทคโนโลยี และการใช้ข้อมูลเชิงลึกในการตัดสินใจ การทดลองการบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการลุ่มน้ำใน EEC จะเป็นตัวอย่างที่ดีในการแสดงว่าการบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการและกระจายอำนาจสามารถแก้ปัญหาความท้าทายข้างต้นได้ จนนำไปสู่การจัดการทรัพยากรน้ำที่ประสบความสำเร็จตามเป้าหมายที่กำหนดโดยผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย โครงการทดลองนี้มีศักยภาพในการเป็นแบบอย่างในการบริหารจัดการน้ำที่สามารถขยายผลไปยังพื้นที่อื่นๆ ในอนาคต เพื่อสนับสนุนการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) ของสหประชาชาติ
บทความโดย ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ และ กำพล ปั้นตะกั่ว นักวิจัยด้านนโยบายเกษตรสมัยใหม่ ทีดีอาร์ไอ
[1] ปรับปรุงจากการอภิปรายเรื่อง “Round Table on Water Management in the Eastern Region” 2024 State of Eastern Region Conference of the Snoh Unakul Foundation: Water Management and the Ecology of the Eastern Region, Burapha University, Cholburi. 20 February 2024.
[2] ปรกติในช่วงเดือนมิถุนายน ถึงตุลาคมอาจจะเกิดน้ำท่วมขังในคลองพระองค์ไชยานุชิต จึงต้องมีการสูบน้ำทิ้งทะเลเฉลี่ย 449 ล้านลบ.ม. ในช่วงเวลาดังกล่าว
[3] โครงการวิจัยย่อยเรื่อง Institutions and Institutional Change in Land use and Flood Management in the Lower Chao Phraya River Basin in Thailand โดย อภิวัฒน์ รัตนวราหะ
อ้างอิงภาษาไทย
นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ 2558. “การพัฒนาบทบาทกลุ่มผู้ใช้น้ำในการจัดการน้ำในลุ่มน้ำเจ้าพระยา” โครงการวิจัยของ IDRCเรื่องการจัดการน้ำในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยา ตุลาคม.
วิศณุ อรรถวานิช และภัทรา เพ่งธรรมกีรติ 2566 “(ร่าง) แผนปฏิบัติการด้านการเกษตรเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. 2566 – 2570.” เสนอต่อสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. 2561. โครงการศึกษาวิเคราะห์การพัฒนาโครงการชลประทานและการบริหารน้ำที่เหมาะสมกับประเทศไทย และส่งผลต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP: Gross Domestic Product) สูงสุด เสนอกรมชลประทาน สิงหาคม.
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. 2566. โครงการศึกษานวัตกรรมเชิงระบบ โครงสร้าง และกลไกการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ. สนับสนุนโดย สำนักงานสภานโยบายการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ
อ้างอิงภาษาอังกฤษ
Fountain, Henry. 2022. Climate Change Is Ravaging the Colorado River. There’s a Model to Avert the Worst. The New York Times (2022, September 05), https://www.nytimes.com/2022/09/05/climate/colorado-river-yakima-lessons-climate.html
Nikomborirak, Deunden. 2016. Climate Change and Institutional Challenges for Developing Countries: The case of Water Resource Management in Thailand. Thailand Development Research Institute Funded by International Development Research Centre: IDRC.
Ostrom, E. 1990. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press, UK.
Seth M. Siegel. 2017. LET THERE BE WATER: Israel’s Solution for a Water-Starved World. St Martin’s Press, New York.
TDRI 2016. “Improving Water Management Planning in Thailand”’ Technical Report. Prepared for IDRC.
Tirnud Paichayontvijit et al. 2015. “Social Equity and Inclusion in Irrigation Water Sharing: An Arti-factual Field Experiment in Thailand.” A technical report under the IDRC-TDRI research project entitled Improving Water Management Planning in Thailand. October 2015.