ต้นตอ ‘ค่าโดยสาร’ รถไฟฟ้าแพง

ดร. สุเมธ องกิตติกุล
ณัชชา โอเจริญ

เรื่องค่าโดยสารรถไฟฟ้าในกรุงเทพฯ กลับมาเป็นประเด็นที่พูดถึงอีกครั้ง เมื่อมีประกาศกรุงเทพฯ เมื่อวันที่ 15 ม.ค. 2564 กำหนดให้โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวมีอัตราค่าโดยสารใหม่ตลอดสายไม่เกิน 104 บาท

ประกาศดังกล่าวได้รับเสียงคัดค้านเป็นอย่างมากทั้งจากประชาชนและกระทรวงคมนาคมที่ได้ส่งหนังสือคัดค้านประเด็นดังกล่าว  จนในที่สุด กรุงเทพมหานครได้เลื่อนการจัดเก็บ ค่าโดยสารของรถไฟฟ้าสายสีเขียวตามประกาศออกไปก่อน อย่างไรก็ตาม ค่าโดยสารรถไฟฟ้า ทุกสายที่มีราคาแพง โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบ กับรายได้ขั้นต่ำ ยังเป็นปัญหามายาวนาน และจะเป็นปัญหาต่อๆ ไปหากไม่ได้รับการแก้ไข

ค่าโดยสารรถไฟฟ้าที่มีราคาแพง มาจาก ค่าโดยสารรถไฟฟ้าสองส่วน ได้แก่ ค่าแรกเข้า อยู่ที่ 14-16 บาทต่อโครงการ และค่าโดยสารต่อกิโลเมตร

การที่ระบบรถไฟฟ้าในกรุงเทพฯ มีหลายเส้นทาง ซึ่งแต่ละเส้นทางมีสัญญาสัมปทานกำกับอยู่และมีการเก็บค่าแรกเข้าที่ซ้ำซ้อน ทำให้ผู้โดยสารต้องเสียค่าโดยสารมากขึ้นเมื่อต้องเปลี่ยนเส้นทาง ตัวอย่างเช่น การเดินทาง จากสถานีสยามไปยังสถานีตลาดบางใหญ่ ต้องเดินทางด้วยรถไฟฟ้าสายสีเขียวต่อด้วยสายน้ำเงินและม่วง การเดินทางดังกล่าวมี ค่าโดยสาร 107 บาท ซึ่งปัจจุบันมีการยกเว้นค่าแรกเข้าระหว่างสายสีน้ำเงินและสายสีม่วงทำให้ ค่าโดยสารลดลงเหลือ 93 บาท ซึ่งคิดเป็นอัตราส่วนมากกว่า 1 ใน 4 ของค่าแรงขั้นต่ำในจังหวัดกรุงเทพฯ และปริมณฑล

ต้นตอโดยตรงของปัญหาค่าโดยสารของระบบรถไฟฟ้าในกรุงเทพฯ มีสาเหตุอยู่ 3 ประการ

1.การทำสัญญาสัมปทานที่ขาดการวางแผนด้านการกำหนดค่าโดยสารในภาพรวม ปัจจุบันสัญญาสัมปทานของระบบรถไฟฟ้าที่มีมากกว่า 10 สัญญา และแต่ละสัญญา มีอัตราค่าโดยสาร ระยะเวลาและเงื่อนไขการจัดเก็บค่าโดยสารที่แตกต่างกัน ทำให้มีการเก็บค่าแรกเข้าซ้ำซ้อน และมีข้อจำกัดในการ ยกเลิกค่าแรกเข้า และไม่มีการคิดค่าโดยสารต่อ สถานีหรือต่อระยะทางที่เหมือนกันในทุกเส้นทาง

นอกจากนี้ การคำนวณค่าโดยสารยังไม่ได้คำนึงถึงอายุการใช้งานที่แท้จริงของโครงสร้างพื้นฐานที่มีระยะเวลาหลายสิบปี แต่กลับใช้อายุของสัมปทานในการคำนวณมูลค่าของโครงการ

2.การกำหนดค่าโดยสารด้วยต้นทุนที่มี การจัดหารายได้ทางอื่นเป็นสัดส่วนที่น้อย ในหลายประเทศ ค่าโดยสารได้รับการอุดหนุนจากรายได้เชิงพาณิชย์ของผู้ประกอบการ เช่น การโฆษณา การเช่าพื้นที่ในสถานี รวมทั้งการเก็บคืนผลประโยชน์จากมูลค่าเพิ่มของที่ดิน (Land value capture) ซึ่งผู้ครอบครองที่ดินรอบสถานีรถไฟฟ้าได้ผลประโยชน์การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ

3.การกำหนดเพดานค่าโดยสารที่สูงเกินไป ตัวอย่างเช่น สายสีน้ำเงิน ที่มีเพดานราคา เท่ากับค่าโดยสารจำนวน 12 สถานี แต่ในความ เป็นจริง ผู้โดยสารจำนวนมากเดินทางน้อยกว่า 12 สถานีในสายๆ หนึ่ง ยิ่งถ้าผู้โดยสารเปลี่ยน ต่อสาย ค่าโดยสารรวมอาจจะสูงกว่าเพดานราคา

ต้นตอปัญหาที่กล่าวถึงในข้างต้นสามารถแก้ไขได้ในระยะสั้นด้วยการยกเลิกค่าแรกเข้าระหว่างระบบ โดยภาครัฐต้องทำการทบทวนและแก้ไขสัญญาสัมปทาน และทำการชดเชยให้ผู้ประกอบการเอกชนตามที่เสียประโยชน์ รวมถึงการกำหนดเงื่อนไขการยกเว้นค่าแรกเข้าระหว่างระบบในสัญญาสัมปทานที่จะเกิดขึ้นในอนาคต และการกำหนดเพดานค่าโดยสารรวมต่อเที่ยวเดินทางในอัตราที่เหมาะสมร่วมกันทั้งระบบ

แม้ในแนวทางนี้ภาครัฐต้องเจรจากับผู้ประกอบการเอกชนเพื่อแบ่งปันผลประโยชน์อย่างเป็นธรรมกับทุกฝ่าย แต่ก็จะส่งผลให้ค่าโดยสารของรถไฟฟ้ามีราคาถูกที่สุด ซึ่งจะเกิดประโยชน์ต่อประชาชนที่ใช้บริการ

สำหรับการแก้ไขในระยะกลาง ภาครัฐสามารถปรับข้อกำหนดของสัญญาสัมปทานของผู้ประกอบการทั้งรายเดิมและรายใหม่ โดยให้แยกการคิดค่าโดยสารออกจากสัญญาสัมปทาน และกำหนดอัตราค่าโดยสารร่วม (Common fare table) สำหรับทุกโครงการ

ในสัญญาสัมปทานจะต้องกำหนดให้ ผู้ประกอบการพยายามจัดหารายได้นอกเหนือจากค่าโดยสาร และต้องเอามาคำนวณในการคิดอัตราค่าโดยสาร ภาครัฐสามารถอุดหนุนค่าโดยสารส่วนต่างจากการกำหนดเพดานราคา ซึ่งอาจมีนโยบายอุดหนุนค่าโดยสารจากการจัดเก็บภาษีลาภลอย (Windfall tax) กล่าวคือ การจัดเก็บภาษีจากเจ้าของที่ดินรอบสถานีที่ได้ ประโยชน์จากโครงการรถไฟฟ้า หรือการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการจราจรติดขัด (Congestion charge) ในเมืองชั้นใน ซึ่งจะช่วยจูงใจให้ประชาชนใช้ขนส่งสาธารณะมากขึ้นอีกด้วย

นอกจากนี้ ภาครัฐควรจัดตั้งหน่วยงานกลางที่ทำหน้าที่กำกับดูแลอัตราค่าโดยสารและเพดานราคา รวมถึงจัดการการแบ่งรายได้ ระหว่างผู้ประกอบการตามสัดส่วนของระยะ การเดินทาง โดยหน่วยงานกลางดังกล่าวจะต้องมีตัวแทนจากทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน

อย่างไรก็ตาม ต้นตอรากลึกของปัญหาค่าโดยสารรถไฟฟ้ามาจากปัญหาในด้านการวางแผนและบริหารจัดการเมืองของกรุงเทพฯ ทั้งในแง่ของรูปแบบผังเมืองที่ไม่มีการจัดวางผังเมืองเป็นระบบ เป็นเมืองกระจายตัวอย่างไร้ทิศทาง (Urban sprawl) และมีตรอกซอย จำนวนมาก ส่งผลถึงการเข้าถึงระบบ ขนส่งมวลชน และในแง่ของการบริหารท้องถิ่น ที่ขาดการจัดการแบบองค์รวม ที่รวมถึงการ บูรณาการทั้งการขนส่งทุกระบบ การใช้ที่ดิน และการจัดการพื้นที่เมืองที่กินบริเวณมากกว่าจังหวัดกรุงเทพฯ

สุดท้าย รัฐบาลท้องถิ่นยังขาดการยึดโยงกับประชาชน ทำให้การกำหนดค่าโดยสารไม่คำนึงถึงประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก ปัญหาเหล่านี้จำเป็นจะต้องได้รับการแก้ไขในระยะยาว

หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกใน กรุงเทพธุรกิจ เมื่อ 25 กุมภาพันธ์ 2564

ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ