การบริหารจัดการ แรงงานต่างชาติในมาเลเซีย (1)

มาเลเซีย ประเทศเพื่อนบ้านทางใต้ของไทยจัดว่าเป็นประเทศอุตสาหกรรมใหม่และเป็นหนึ่งในเสือเศรษฐกิจเอเชียที่มีรายได้ต่อหัวประมาณ 3.8 แสนบาทต่อปี ในปัจจุบันเทียบกับไทยที่มีรายได้ต่อหัวประมาณ 2.3 แสนบาท มีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจสูงกว่าร้อยละ 6.5 ติดต่อกันกว่าห้าสิบปี (ก่อน 2563-64)

ในปี 2563 มาเลเซียมีประชากร 32.7 ล้านคน เป็นแรงงาน 16 ล้านคน และมีแรงงานต่างชาติระดับล่างจำนวนมากกว่าร้อยละ 20 ของแรงงานมาเลเซีย โดยกรมสถิติมาเลเซียประมาณว่าในปี 2562 มีแรงงานต่างชาติ 2.24 ล้านคน เป็นแรงงานถูกกฎหมาย 2 ล้านคน ที่เหลือ 2 แสนกว่าคน เป็นแรงงานผิดกฎหมาย แต่ตัวเลขแหล่งอื่นล้วนแต่ระบุว่ามาเลเซียมีแรงงานผิดกฎหมายเป็นหลักล้าน เช่น ธนาคารโลกประมาณว่าในปี 2560 มาเลเซียมีแรงงานต่างชาติผิดกฎหมาย 1.2-1.5 ล้านคน แต่สถาบัน ISEAS-Yusof Ishak ประมาณว่าในปี 2561 มาเลเซียมีแรงงานต่างชาติผิดกฎหมาย 1.9-3.5 ล้านคน ซึ่งใกล้เคียงกับตัวเลขเกือบ 3 ล้านคน ที่ลงใน The Strait Times (18/2/2021) ทั้งนี้แรงงานผิดกฎหมายในมาเลเซียรวมผู้แสวงหาที่ลี้ภัย 9 หมื่นคนด้วย

ที่น่าสนใจ คือ ประเทศมาเลเซียมีปัญหาแรงงานข้ามชาติผิดกฎหมายไม่น้อยกว่าไทย  มาเลเซียมีประวัติการบริหารจัดการแรงงานต่างชาติมานานตั้งแต่หลังจากได้รับเอกราชจากอังกฤษและเมื่อเริ่มพัฒนาเศรษฐกิจในช่วงปี 2510 หรือ 50 กว่าปีก่อนเป็นต้นมา (เทียบกับไทยที่เริ่มนำเข้าแรงงานจากลาวและกัมพูชาในปี 2532 หลังกัน 2 ทศวรรษ) เมื่อเริ่มมีความต้องการแรงงานระดับล่างและระดับกลางมากขึ้นแต่ไม่สามารถหาแรงงานมาเลเซียได้เพียงพอจึงหันมาใช้แรงงานต่างชาติ จนมีผู้กล่าวว่ามาเลเซียโตจากแรงงานต่างชาติ (Kaur 2014)

การบริหารจัดการแรงงานต่างชาติในมาเลเซียผู้เขียนแบ่งลวกๆ เป็น 3 ช่วงคือ ช่วงแรก นโยบายเศรษฐกิจใหม่ (2510-2534) ช่วงที่สอง นโยบายแรงงานต่างชาติ (2535-2553) และช่วงที่สาม ยุทธศาสตร์แรงงานต่างชาติ 6P และการปรับปรุง (2554-2563)

ช่วงแรก นโยบายเศรษฐกิจใหม่ (2510-2534) หลังจากมลายาได้รับเอกราชเมื่อปี 2500 ได้ออกกฎหมายตรวจคนเข้าเมืองปี 2502 เพื่อจัดระเบียบการเข้าเมืองคนที่ไม่ใช่พลเมืองมลายา เพื่อป้องกันการเข้าเมืองโดยไม่มีการควบคุมของคนจีนและอินเดีย และเพื่อกันไม่ให้แรงงานระดับล่างเข้าประเทศ ในปี 2506 มาเลเซียเริ่มรวมประเทศประกอบด้วยมลายา บอร์เนียวเหนือ ซาราวัก และสิงคโปร์ ต่อมาปี 2508 สิงคโปร์จึงแยกตัวไป หลังจากนั้น ปี 2511 มาเลเซียจึงออกกฎหมายจำกัดการจ้างงานคนที่ไม่ใช่พลเมืองมาเลเซีย (คนต่างชาติ) โดยต้องมีใบอนุญาตทำงานซึ่งนายจ้างเป็นผู้ขอให้ ระบบการให้ใบอนุญาตทำงานตอนนั้นมีจุดมุ่งหมายเพื่อให้เฉพาะแรงงานทักษะต่างชาติเข้าไปทำงาน กฎหมายตรวจคนเข้าเมือง 2502 บังคับว่าคนที่ไม่ใช่พลเมือง (ไม่มีสัญชาติมาเลเซีย) ไม่มีสิทธิทำงาน ดังนั้นคนที่ไม่ได้เป็นพลเมืองต้องออกจากประเทศหรือถูกเนรเทศทำให้คนงานสวนยางหรือสวนต้นไม้อื่นๆ ที่เป็นอินเดียหรือจีนถูกบังคับให้ออกจากมาเลเซียทำให้เกิดความขาดแคลนแรงงานในเศรษฐกิจส่วนนี้

ในขณะนั้นกฎหมายการจัดระเบียบแรงงานต่างชาติไม่ได้มุ่งแก้ปัญหาการขาดแคลนแรงงานแต่เพื่อขจัดแรงงานอินเดียและจีนที่ไม่ได้เป็นพลเมืองมาเลเซีย แต่เมื่อนายจ้างเจ้าของสวนเรียกร้องหาแรงงาน รัฐจึงปล่อยให้มีการนำเข้าแรงงานจากอินโดนีเซียและไทยผ่านนายหน้า  (สำหรับแรงงานอินโดนีเซียมีการเข้ามาเลเซียเป็นเวลานานแล้วในอดีตจนกระทั่งมีชุมชนออกลูกออกหลานมากมาย ต่อมาหลังมาเลเซียได้รับอิสรภาพและเริ่มการพัฒนาเศรษฐกิจ มีการวางแผนประชากรเพื่อแก้ปัญหาประชากร แรงงานจากอินโดนีเซียจึงถูกห้ามเข้า) อย่างไรก็ตาม ในปีต่อๆ มานักการเมืองมีการใช้คนอินโดนีเซียเป็นฐานเสียงทำให้คนอินโดนีเซียสามารถขอสัญชาติมาเลเซียได้โดยง่ายเพียงแต่รับว่าจะลงคะแนนให้พรรคของตน นอกจากนั้นแล้วแรงงานผิดกฎหมายจากอินโดนีเซียยังอาศัยเครือข่ายชุมชนอินโดนีเซียในมาเลเซีย (ตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่ 2) เข้ามาทำงานเป็นกลุ่มแรงงานผิดกฎหมายกลุ่มใหญ่จนกระทั่งรัฐมีนโยบายอนุญาตให้แรงงานไร้ทักษะเข้าไปทำงานช่วง 2510 ดังนั้นในช่วงแรกของการบริหารจัดการแรงงานต่างชาติ มาเลเซียไม่มีนโยบายเป็นรูปเป็นร่างเพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนแรงงานแต่ก็ปล่อยให้มีแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายส่วนใหญ่จากอินโดนีเซีย แต่ในปี 2511 ก็ออกกฎหมายจำกัดงานที่อนุญาตให้ต่างชาติทำงานได้

ปี 2512 หลังจากการจลาจลเชื้อชาติ (ระหว่างจีนกับมาเลย์) เมื่อ 13 พฤษภาคม 2512 หลังการเลือกตั้งและการเปลี่ยนผู้นำ (จากตวนกูอับดุลรามานเป็นตวนกูอับดุลราซัค) รัฐบาลได้ปรับนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจและการประกาศใช้กลยุทธ์เศรษฐกิจที่เรียกว่า “นโยบายเศรษฐกิจใหม่” (New Economic Policy) ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่สอง 2514-2518 เพื่อวางแผนเศรษฐกิจระยะยาวและเพื่อเพิ่มความสำคัญของคนมาเลย์ (Bumiputera) รวมทั้งกำหนดให้รัฐบาลมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจและจัดทำโครงการลดความยากจนและการกระจายรายได้ของคนมาเลย์ นโยบายดังกล่าวเน้นทั้งการพัฒนาอุตสาหกรรมและการพัฒนาเมืองไปพร้อมๆ กับการพัฒนาชนบทในภาคเกษตรที่เน้นการเกษตรขนาดใหญ่ ยางและน้ำมันปาล์ม การรุกป่าเพื่อทำโครงการนิคมสร้างตนเอง ฯลฯ ขณะเดียวกันความต้องการแรงงานสตรีในภาคอุตสาหกรรมก็ขยายตัวมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นในภาคการส่งออก ทำให้แรงงานสตรีซึ่งเป็นกำลังสำคัญในภาคเกษตรของมาเลเซียย้ายถิ่นเข้าทำงานในเมืองจำนวนมากซึ่งมีผลให้เกิดความขาดแคลนแรงงานจำนวนมาก การขยายตัวของอุตสาหกรรมการก่อสร้างในตัวเมืองยิ่งมีผลให้เกิดการขาดแคลนแรงงานมากขึ้น

ในระยะแรกมาเลเซียยังไม่มีกลไกสำหรับการจ้างแรงงานต่างชาติระดับล่าง ซึ่งระยะแรกๆการเข้าเมืองของแรงงานต่างชาติยังไม่มีการใช้เอกสารเดินทางแต่อย่างใดเป็นเวลากว่า 10 ปี แรงงานต่างชาติและครอบครัวเข้ามาอย่างลับๆ และนายจ้างรับเป็นคนงานอย่างผิดกฎหมายส่วนใหญ่ในภาคเกษตรในชนบท เมื่อมีจำนวนมากขึ้นก็เริ่มเข้ามาทำงานในเมืองในงานก่อสร้างและบริการอย่างเห็นได้ชัด ในช่วงนั้นเป็นช่วงที่เกิดกระแสการย้ายถิ่นของแรงงานข้ามชาติในเอเชียอาคเนย์ระหว่าง 2510-2530 และมาเลเซียจึงพัฒนาโครงการแรงงานชั่วคราวในมาเลเซียซึ่งมีนโยบายเปิดกว้างสำหรับแรงงานต่างชาติและอนุญาตให้แรงงานต่างชาติจำนวนมากเข้ามาทำงานในมาเลเซียเพื่อลดความขาดแคลนแรงงานระดับล่าง

ต่อมามาเลเซียขยายบทบาทในการจัดระเบียบแรงงานต่างชาติมากขึ้นและมีการทำความตกลงทวิภาคีกับประเทศต้นทางและปรับปรุงการจัดระเบียบแรงงานต่างชาติโดยเฉพาะอย่างยิ่งแรงงานผิดกฎหมาย โดยในปี 2525 รัฐบาลมาเลเซียแก้ปัญหาโดยออกมาตรการแรงงานต่างชาติบังคับใช้ใหม่และตั้งคณะกรรมการจัดหาแรงงานต่างชาติ (Committee for the Recruitment of Foreign Workers) เพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนแรงงานทั้งภาคเกษตรและอุตสาหกรรมโดยอนุญาตให้มีการจ้างแรงงานต่างชาติได้อย่างถูกกฎหมาย แต่ความต้องการแรงงานในขณะนั้นมากกว่าอุปทานและกลไกภาครัฐไม่พร้อมกับการรับมือแรงงานที่เข้ามาจำนวนมหาศาลจึงเป็นเหตุให้แรงงานต่างชาติผิดกฎหมายเพิ่มจำนวนขึ้น

ในปี 2527 มาเลเซียเริ่มทำความตกลงความร่วมมือทางแรงงาน (MOU) กับประเทศต้นทาง (ของไทยเริ่มหลังมาเลเซียเกือบ 20 ปี) เริ่มจากอินโดนีเซียโดยทำสัญญาที่เมดาน เกาะสุมาตรา (Medan Agreement) เพื่อจัดหาแรงงานสำหรับ 3 สาขาเศรษฐกิจคือสวนยางและปาล์มน้ำมัน โครงการนิคมสร้างตนเอง และการก่อสร้าง แต่แรงงาน “ใหม่” นี้ที่จริงส่วนใหญ่คือแรงงานผิดกฎหมายเดิมที่อยู่ในกัวลาลัมเปอร์มาก่อน ต่อมาปี 2528 จึงทำความตกลงกับฟิลิปปินส์เพื่อจัดจ้างแรงงานทำงานบ้าน และบังกลาเทศกับไทยในปีต่อมาโดยอนุญาตให้นายจ้างจ้างแรงงานได้โดยผ่านนายหน้าที่ได้รับอนุญาตจากรัฐบาลทั้งที่ถูกคัดค้านจากสภาองค์การลูกจ้างมาเลเซีย (Malaysian Trades Union Congress)

ในกระบวนการ MOU หน่วยงานรัฐของประเทศที่เกี่ยวข้องมีบทบาทสำคัญในการบริหารจัดการแรงงานต่างชาติของมาเลเซีย โดยเฉพาะอินโดนีเซียมีการจัดตั้งศูนย์การจ้างงานต่างประเทศ (Centre Overseas Employment) ในกรมกำลังคนเพื่อส่งเสริมและบริหารแรงงานย้ายถิ่น ในขณะที่นายหน้าจัดหางานเอกชนในอินโดนีเซียก็ให้บริการสารพัดเช่น เงินกู้ การแลกเปลี่ยนเงิน และการเดินทาง  และในมาเลเซียนายหน้าจัดหางานมีการส่งตัวแทนไปอินโดนีเซียเพื่อดำเนินธุรกิจกับหุ้นส่วนอินโดนีเซียและให้ข้อมูลความต้องการแรงงานต่างชาติในมาเลเซีย กระบวนการธุรกิจค้าแรงงานต่างชาติทำกันเป็นอุตสาหกรรมในทั้งสองประเทศทำให้เกิดช่องโหว่ในการควบคุมการปฏิบัติตามกฎหมาย มีการใช้บริการใต้โต๊ะและนำไปสู่ทะลักเข้ามาของแรงงานผิดกฎหมายเกินความต้องการของเศรษฐกิจ 3 สาขาที่ตั้งเป้าไว้

ในปี 2529 รัฐบาลมาเลเซียจึงแขวนโครงการจัดหาแรงงานต่างชาติเพื่อจัดการกับแรงงานผิดกฎหมายขณะที่เศรษฐกิจชะลอตัวแต่ก็เป็นเวลาไม่นาน ในปี 2534 มาเลเซียเกิดความความจำเป็นต้องจัดหาแรงงานระดับล่างเพิ่มเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ จึงทำการปรับกลยุทธ์การจัดหาแรงงานต่างชาติใหม่โดยการจัดระเบียบแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายด้วยการนิรโทษกรรม โดยให้แรงงานผิดกฎหมายทุกสาขาเศรษฐกิจขึ้นทะเบียนกับศูนย์ทะเบียนพิเศษของกรมตรวจคนเข้าเมืองเพื่อให้มีสถานะเป็นแรงงานถูกกฎหมาย โดยแรงงานและนายจ้างมีหน้าที่รับผิดชอบในการขึ้นทะเบียน เมื่อขึ้นทะเบียนแล้วนายจ้างยังต้องรับผิดชอบพาตัวแรงงานไปยังสถานทูตเพื่อรับเอกสารเดินทางชั่วคราวและพาไปตรวจโรค (ศูนย์ขึ้นทะเบียนไม่มีบริการครบวงจร) แรงงานที่ถูกตรวจพบว่ามีโรคติดต่อจะถูกส่งกลับบ้านเกิด คนที่ไม่เป็นโรคจะต้องกลับไปสำนักงานตรวจคนเข้าเมืองเพื่อรับใบอนุญาตทำงานชั่วคราว  มีการเสริมกำลังเจ้าหน้าที่เพื่อป้องกันการเข้าเมืองผิดกฎหมาย

วันนี้ได้แค่นี้ก่อนครับ คราวหน้าจะต่อ ช่วงที่สอง นโยบายแรงงานต่างชาติ (2535-2553) เรื่องนโยบายฉบับสมบูรณ์เรื่องการจัดหาแรงงานต่างชาติ Levy ระบบหางานอิเล็กโทรนิก (Electronic Labour Exchange: ELX)) โครงการกวาดล้างที่เรียกว่า อ็อปส์ นยาห์ (Ops Nyah: Operation Expunge) การปราบเจ้าหน้าที่ทุจริตคอร์รัปชั่นด้านแรงงานต่างชาติ ฯลฯ และช่วงที่สาม ยุทธศาสตร์แรงงานต่างชาติ 6P และ 3P และการปรับยุทธศาสตร์ จนถึงยุคปัจจุบัน

บทความ โดย ดร.สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์

เผยแพร่ครั้งแรกใน มติชน เมื่อ 20 สิงหาคม 2563

ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ

สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์ | แรงงาน | แรงงานข้ามชาติ | มาเลเซีย