ทำไมจึงต้องประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) ก่อนผลักดันเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจจะนะ?

รัฐบาลกำลังเร่งผลักดันโครงการเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ อ. จะนะ จ. สงขลา ซึ่งเป็นโครงการขนาดใหญ่ที่มีการลงทุนต่าง ๆ ที่จะส่งผลกระทบในวงกว้างต่อประเทศไทยทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม จากการสร้างท่าเทียบเรือน้ำลึก ทั้งท่าเทียบเรือคอนเทนเนอร์ ท่าเทียบเรือก๊าซธรรมชาติเหลวและน้ำมันสำเร็จรูป ตลอดจนการสร้างโรงไฟฟ้าและสวนอุตสาหกรรม ซึ่งมุ่งผลิตสินค้าอุตสาหกรรมหนักต่าง ๆ เช่น กังหันลมและเครื่องกำเนิดไฟฟ้า หัวรถจักรและแคร่ขนตู้สินค้า ตลอดจนเชื้อเพลิงชีวภาพและเคมีชีวภาพ

อย่างไรก็ตาม การเร่งผลักดันโครงการดังกล่าวกำลังก่อให้เกิดความขัดแย้งอย่างรุนแรงระหว่างรัฐ และประชาชนในพื้นที่ เพราะไม่ได้ดำเนินการสิ่งที่สมควรทำก่อนคือ การจัดทำการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment: SEA) และทางออกจากความขัดแย้งนี้คือ การจัดทำ SEA อย่างถูกต้องตามมาตรฐานสากล

ในโครงการขนาดใหญ่โดยทั่วไป การจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม (EIA) เป็นขั้นตอนที่สำคัญ แต่ “อภิมหาโครงการ” อย่างเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจจะนะ ต้องการการศึกษาผลกระทบในภาพรวมแบบยุทธศาสตร์หรือ SEA ซึ่งต้องให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วม และการบูรณาการด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุล เพื่อให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน และป้องกันความผิดพลาดในการตัดสินใจของผู้กำหนดนโยบาย

ประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ประเทศในสหภาพยุโรป สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร รวมทั้งประเทศกำลังพัฒนาต่าง ๆ จึงมีการใช้ SEA มากในการวางแผนพัฒนาประเทศ แม้กระทั่งจีนก็ยังใช้ SEA ในการวางแผนต่าง ๆ เช่น การสร้างเครือข่ายรถไฟในประเทศ  การพัฒนาเมืองและการเดินทางขนส่งในเมืองกุ้ยหยาง ทั้งนี้ โครงการที่มักใช้ SEA คือโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและการขนส่ง ระบบการผลิตอาหาร ระบบน้ำและการกำจัดขยะ  

ในประเทศไทย แนวคิดในการจัดทำ SEA ในการทำแผนพัฒนาพื้นที่ก็ไม่ใช่เรื่องใหม่ และเป็นแนวคิดที่สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ได้ให้ความสำคัญมาโดยตลอด ดังจะเห็นได้จากรายงานการศึกษาการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคใต้ของ สศช. ในปี 2554 ซึ่งเสนอให้จัดทำ SEA เพื่อประเมินความสามารถของพื้นที่ในการรองรับกิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคม เพื่อให้เกิดความสมดุลของการพัฒนาในมิติทั้งเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม ในการพัฒนาอุตสาหกรรมและโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ 

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับต่าง ๆ ตั้งแต่แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 (2550–2555) ก็ได้ส่งเสริมระบบการจัดทำ SEA  ส่วนแผนพัฒนาฯ​ ฉบับที่ 11 (2555–2559) ก็เสนอให้ปรับปรุงกระบวนการ SEA ต่อเนื่องมาถึงแผนพัฒนาฯ​ ฉบับที่ 12 (2560–2565) ที่มุ่งผลักดันให้การทำ SEA เป็นขั้นตอนทางกฎหมายในการทำโครงการขนาดใหญ่   นอกจากนี้ ยุทธศาสตร์ชาติปี 2561–2580 ยังกำหนดให้มีการพัฒนาระบบการจัดทำ SEA  เช่นเดียวกับคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา (ข้อ 10.7) ก็ระบุให้ใช้ SEA เป็นกลไกแก้ไขปัญหาความขัดแย้งด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และการร่วมมือกันของรัฐและภาคส่วนต่าง ๆ เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน

เพื่อแก้ไขความขัดแย้งกรณีเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจจะนะ รัฐบาลจึงควรดำเนินการให้มีการจัดทำ SEA ด้วยเหตุผลสำคัญ ประการ ได้แก่

ประการแรก ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ซึ่งเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการยังไม่ได้จัดทำ SEA โดยที่ผ่านมา มีเพียงการจัดทำ “กรอบแนวทางการบริหารและการพัฒนาอำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา ในฐานะเมืองต้นแบบที่ 4 ‘เมืองอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต’  เป็นเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ”  ในเอกสารผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการดังกล่าวที่มีเนื้อหาทั้งหมด 26 หน้า ได้กล่าวอ้างถึงผลกระทบต่อเศรษฐกิจส่วนรวมเพียงหน้าเดียวว่า โครงการนี้จะสร้างงานขึ้น 100,000 อัตรา โดยไม่มีหลักฐานที่ชัดเจนสนับสนุน  เอกสารดังกล่าวยังขาดการพิจารณาประเด็นอื่น ๆ ที่สำคัญ โดยเฉพาะผลกระทบต่อประชาชนในพื้นที่ และผลกระทบต่อเศรษฐกิจท้องถิ่น เช่น อุตสาหกรรมท่องเที่ยว และอุตสาหกรรมประมงพื้นบ้าน 

การอ้างลอย ๆ ว่าโครงการนี้จะทำให้เกิดการจ้างงานขึ้นนับแสนตำแหน่งโดยไม่แสดงหลักฐานสนับสนุนเลย ทำให้เกิดคำถามว่า การจ้างงานมากมายดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้อย่างไรในเมื่ออุตสาหกรรมที่จะเกิดขึ้นในโครงการนี้ส่วนใหญ่เป็นอุตสาหกรรมหนักที่ใช้ทุนเข้มข้น(capital intensive) ซึ่งไม่ต้องการแรงงานจำนวนมาก    

ที่สำคัญ ในขณะที่ประเทศต่าง ๆ ในโลกกำลังมุ่งไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืนด้วยการเติบโตสีเขียวที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง  

รัฐบาลควรต้องพึงระวังว่า การพัฒนาที่จะเกิดขึ้น จะไม่ไปกระทบสิทธิในการประกอบอาชีพของประชาชนในพื้นที่ซึ่งพึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติ เพียงเพื่อประโยชน์ของนายทุนบางกลุ่ม 

ประการที่สอง ในรายงานการศึกษาการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคใต้ ปี 2554 สศช.ได้ระบุไว้ชัดเจนว่า ควรชะลอการพัฒนาอุตสาหกรรมรวมทั้งอุตสาหกรรมพลังงาน และโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ไว้จนกว่าจะสร้างการยอมรับของประชาชนในพื้นที่ โดยหน่วยงานที่รับผิดชอบจะต้องสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมและภาคีการพัฒนา ซึ่งส่วนหนึ่งจะเกิดขึ้นโดยการจัดทำ SEA  

โดยสรุป รัฐบาลควรสั่งการให้มีการจัดทำ SEA ที่รอบด้านและได้มาตรฐานตามแนวนโยบายที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเอง ซึ่งจะช่วยให้รัฐบาลสามารถตัดสินใจดำเนินโครงการพัฒนาที่เหมาะสมและเป็นประโยชน์ที่สุดต่อประเทศชาติ และสามารถสร้างการยอมรับของประชาชน ทั้งฝ่ายที่สนับสนุนและคัดค้านโครงการในปัจจุบัน ซึ่งจะเป็นทางออกในการแก้ไขความขัดแย้งในการพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจจะนะ

บทความโดย ดร. เสาวรัจ รัตนคำฟู ผู้อำนวยการวิจัย นโยบายนวัตกรรมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน


ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ

สงขลา | เสาวรัจ รัตนคำฟู | จะนะ | เขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ | SEA | โครงการเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ อ.จะนะ | Strategic Environmental Assessment | เขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจจะนะ