ปัญหาฝุ่นควันเป็นปัญหาที่นักวิชาการ ภาคประชาสังคมและภาคเอกชนให้ความสำคัญทั้งด้านสาเหตุ ผลกระทบด้านสุขภาพและเศรษฐกิจ และการขับเคลื่อนเพื่อแก้ปัญหาโครงสร้างนานหลายปี (งานวิจัยของศุทธินี ดนตรี และคณะ 2557 ข้อเสนอถึงผู้ว่าราชการภาคเหนือและรัฐบาลของทีมวิจัยมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 2563 สมุดปกขาวเครือข่ายอากาศสะอาด 2562 นิพนธ์ พัวพงศกร “นโยบายและแนวทางแก้ปัญหาหมอกควัน” 2562)
ในปี 2562 ภาครัฐเริ่มให้ความสำคัญในการแก้ไขปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 โดยกำหนดเป็นวาระแห่งชาติ แต่ก็ไม่สำเร็จ ล่าสุดในคำแถลงของครม. ต่อมารัฐสภา เมื่อ 11 กันยายน 2566 รัฐบาลก็ประกาศให้การแก้ไขปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 เป็นส่วนหนึ่งของวาระแห่งชาติด้านสิ่งแวดล้อม นอกจากร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด จะผ่านวาระแรกโดยมีผู้สนับสนุนท่วมท้นแล้ว รัฐบาลชุดนี้ได้จัดสรรงบประมาณสำหรับการจัดการปัญหาฝุ่นเพิ่มขึ้นจาก 16,133.4 ล้านบาทในปี 2566 เป็น 17,529.98 ล้านบาทในร่างกฎหมายงบประมาณปี 2567 รวมทั้งมีการเพิ่มงบกลางเพื่อใช้ในการดับไฟป่าในเชียงใหม่ และมีมาตรการห้ามเผาในบางช่วงเวลา ล่าสุดทั้งนายกรัฐมนตรีและพรรคก้าวไกลต่างก็แข่งกันลงพื้นที่เชียงใหม่เพื่อแก้ปัญหาการเผาในที่โล่งที่เริ่มรุนแรงขึ้นอีก
อย่างไรก็ดี ลำพังการทุ่มงบประมาณและระดมทรัพยากรในด้านการดับไฟป่าเป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าที่ปลายเหตุ การจะดำเนินนโยบายและมาตรการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศของภาครัฐให้ได้ผลอย่างจริงจัง และสามารถป้องกันหรือลดการเผาในที่โล่งได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทุกฝ่ายต้องมีความเข้าใจร่วมกันถึงปัญหาและสาเหตุที่สลับซับซ้อน แล้วกำหนดมาตรการ โครงการและจัดทำกรอบงบประมาณรายจ่าย ตลอดจนการปรับโครงสร้างระบบบริหารจัดการใหม่ที่จะสามารถนำไปสู่การแก้ไขปัญหาได้อย่างตรงจุด
บทความนี้จะกล่าวถึงแหล่งกำเนิดของฝุ่น PM2.5 ที่แตกต่างกันในเขตชนบท และเขตเมือง กทม. นอกจากน้ำมือของมนุษย์และปัญหาความยากจนของชาวบ้านในพื้นที่สูงแล้ว สภาพภูมิประเทศ ภูมิอากาศ ความผกผันของอุณหภูมิ และฝุ่นควัน PM2.5 ในจังหวัดใกล้เคียงและประเทศเพื่อนบ้านล้วนมีอิทธิพลต่อปัญหาความรุนแรงของ PM2.5[1] (ดังกรณีปัญหาที่เชียงรายที่มีค่า AQI และ PM2.5 สูงมากในระหว่างวันที่ 13-16 มีนาคม ที่ผ่านมาทั้งๆที่เชียงรายมีจุดความร้อนจากการเผาป่าและพื้นที่เกษตรน้อยมากเมื่อเทียบกับเชียงใหม่[2]) รวมถึงการวิเคราะห์ร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย พ.ศ. 2567 และจุดอ่อนของโครงสร้างการบริหารจัดการฝุ่น PM2.5 เพื่อรับมือกับฝุ่นควัน PM2.5 โดยจะเน้นแนวทางการแก้ปัญหาการเผาป่าและการเผาในที่โล่งในชนบท
ฝุ่น PM2.5 ในเขตเมืองกทม. มีสาเหตุหลักมาจากภาวะอุณหภูมิผกผัน การใช้รถยนต์และปัญหาจราจร การผลิตไฟฟ้า และโรงงานอุตสาหกรรมในจังหวัดใกล้เคียง
ในเขตกทม. สาเหตุประการหนึ่งของวิกฤตฝุ่น PM2.5 เกิดจากปัจจัยด้านภูมิอากาศที่เรียกว่าปรากฎการณ์อุณหภูมิผกผัน (Temperature Inversion) หรือพูดภาษาชาวบ้าน คือ การระบายอากาศในเมืองอยู่ในอัตราต่ำกว่าปรกติ ในสภาวะปกติเมื่อพื้นดินคลายความร้อนออกมา อากาศร้อนจะลอยตัวขึ้นสูง พัดพาฝุ่นลอยกระจายตัวออกไปด้วย แต่ในช่วงปลายฤดูหนาว (โดยเฉพาะช่วงเช้าตรู่) เกิดอุณหภูมิผกผัน ทำให้มีอากาศสามชั้น อุณหภูมิที่ผิวพื้นมีความเย็นกว่าชั้นอากาศที่อยู่เหนือกว่า ขณะเดียวกันก็มีอากาศขั้นที่สามที่อยู่บนสุด แต่มีความเย็น เพราะอิทธิพลของลมมรสุมตะวันออกเฉียงเหนือ ทำให้ชั้นอากาศร้อนชั้นที่สองกลายเป็นฝาครอบกักอากาศที่ผิวพื้นไว้ ทำให้หมอกควันไม่เคลื่อนตัว สะสมอยู่ใกล้พื้นโลก (ดูรูป 1)
ในกรุงเทพฯ ข้อมูลใหม่ของกรมอุตุนิยมฯแสดงว่าภาวะอุณหภูมิผกผันมักเกิดในช่วงเดือนมกราคม-กุมภาพันธ์ ทำให้ค่า PM2.5 พุ่งสูงขึ้น (เส้นสีฟ้า) ขณะที่ค่าความสูงของชั้นบรรยากาศที่อยู่ใกล้ผิวโลก (เส้นสีแดง) มีค่าต่ำลงกว่าปรกติ (ดูรูปที่ 2) แต่มีข้อสังเกตว่าฝุ่น PM2.5 ในกทม.จะกลับมาเพิ่มสูงอีกในช่วงเดือนมีนาคม-เมษายนที่เป็นช่วงเวลาที่ไม่มีภาวะอุณหภูมิผกผัน
รูปที่ 2 ค่า PM2.5 และค่าความสูงของชั้นบรรยากาศที่อยู่ใกล้ผิวโลก (กรุงเทพฯ) ปี 66 – 67
ที่มา: สังเคราะห์ข้อมูลจาก AQI และกรมอุตุนิยมวิทยา
แหล่งกำเนิดสำคัญของฝุ่น PM 2.5 ในกทม. มาจากการขนส่งบนท้องถนนและปัญหาจราจรเป็นหลัก โดยเฉพาะจากพาหนะที่ใช้เครื่องยนต์ดีเซลที่มีกระบวนการเผาไหม้ไม่สมบูรณ์ เกิดเขม่าและฝุ่นควันมาก ข้อมูลกรมขนส่ง (ธ.ค. 2566) แสดงให้เห็นว่า จากยานพาหนะทั้งหมด 11.99 ล้านคันในเขต กทม. เป็นเครื่องยนต์ดีเซลมากถึง 3.28 ล้านคัน (27.37%)
ยิ่งไปกว่านั้น ยิ่งยานพาหนะมีอายุมากเท่าไหร่ การปลดปล่อยมลพิษก็มีมากตามไปด้วย ซึ่งยานพาหนะทุกเครื่องยนต์ที่อายุ 11 – 20 ปีมีอยู่ถึง 3.16 ล้านคัน (26.4%) และอายุมากกว่า 20 ปีมีอยู่ 989,476 คัน (8.3%)
แม้ว่ารัฐจะได้ประกาศใช้มาตรฐานน้ำมันเครื่องยูโร 5.0 ตั้งแต่ต้นปี 2567 เป็นต้นมา แต่รัฐยังไม่มีมาตรการสำคัญที่จะลดมลพิษจากควันรถยนต์ เช่น การลดการอุดหนุนราคาน้ำมันดีเซล มาตรการแก้ปัญหารถติดในกทม. เช่น การห้ามรถส่วนบุคคลเข้ากลางเมืองในช่วงชั่วโมงเร่งด่วน การใช้เทคโนโลยี AI ในการลดปัญหาจราจรติดขัด มาตรการจำกัดอายุรถรถยนต์โดยการอุดหนุนให้เปลี่ยนรถเก่า เป็นต้น
นอกจากนี้ แหล่งกำเนิดฝุ่น PM 2.5 หลักอีกอย่างหนึ่งภายในเมืองคือ การผลิตไฟฟ้าที่เกิดจากการใช้พลังงานฟอสซิล ทำให้เกิดควัน แม้จะมีนโยบายการใช้พลังงานทดแทนในการผลิตไฟฟ้า (โดยเฉพาะจากพลังงานชีวมวล 30% และพลังงานแสงอาทิตย์ 25% ของพลังงานทดแทนที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าปี 2565) แต่สัดส่วนยังนับว่าน้อย ตั้งแต่ปี 2561 เป็นต้นมา สัดส่วนการใช้ไฟฟ้าจากพลังงานทดแทนอยู่ที่ประมาณ 18% ต่อพลังงานทั้งหมดเท่านั้น สัดส่วนค่อนข้างทรงตัว
นโยบายสำคัญในการลดการใช้พลังงานฟอสซิล คือการเปิดเสรีตลาดพลังงานสะอาด อาทิเช่น การปฏิรูประบบไฟฟ้าสู่ระบบไฟฟ้าเสรี การเปิดแข่งขันการผลิตไฟฟ้าสะอาด การทบทวนมาตรการ net metering ฯลฯ (อารีพร อัศวินพงศ์พันธ์ “ปฏิรูปไฟฟ้า….พาไทยให้อยู่รอด” TDRI Annual Conference 2023)
โรงงานอุตสาหกรรมก็เป็นต้นกำเนิดของ PM2.5 อีกแหล่งหนึ่งที่ไม่พูดถึงไม่ได้ แม้ไม่มีการรายงานตัวเลขสัดส่วนฝุ่น PM2.5 จากโรงงานอย่างชัดเจน แต่คุณเพ็ญโฉม แซ่ตั้ง ผู้อำนวยการมูลนิธิบูรณะนิเวศ เคยประมาณการไว้ว่า PM 2.5 จากภาคอุตสาหกรรมอาจสูงถึง 40,000 ตันต่อปี ในขณะที่ PM 10 ก็อาจสูงถึง 70,000 ตันต่อปี (MGR Online, 23 พ.ย. 2566) โดยสถิติสะสมจำนวนโรงงานที่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการ ณ สิ้นปี พ.ศ.2566 แสดงให้เห็นว่าจากโรงงาน 72,699 แห่งทั่วประเทศ กระจุกตัวอยู่ในเขตกรุงเทพฯและปริมณฑลเป็นส่วนใหญ่ แบ่งเป็น สมุทรปราการ 7,004 แห่ง (9.6%) สมุทรสาคร 6,628 แห่ง (9.1%) กรุงเทพมหานคร 5,979 แห่ง (8.2%) ชลบุรี 5,106 แห่ง (7.0%) และ ปทุมธานี 3,460 แห่ง (4.8%) (ที่มา: กรมโรงงานอุตสาหกรรม)
แม้หน่วยงานรัฐจะมีพ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 และพ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ. 2535 พร้อมทั้งมาตรการกำกับดูแลการปล่อยมลพิษของโรงงานโดยกำหนดมาตรฐานการปล่อยมลพิษของโรงงานประเภทต่างๆ (หรือที่เรียกว่า มาตรฐาน “แหล่งกำเนิด หรือ ปากปล่อง” (emission standards) ตลอดจนการบังคับใช้มาตรฐานแหล่งกำเนิดอย่างจริงจัง มีนโยบาย/มาตรการให้โรงงานปรับตัวโดยหันไปใช้เทคโนโลยีใหม่ๆและพลังงานสะอาด และตั้งแต่วันที่ 1 มิถุนายน 2566 มีประกาศคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เรื่อง กำหนดมาตรฐานฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน ในบรรยากาศทั่วไป ค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมง ถูกปรับให้มีความเข้มข้นขึ้น จากเดิมต้องไม่เกิน 50 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร (มคก./ลบ.ม.) ถูกปรับลงมา จะต้องไม่เกิน 37.5 มคก./ลบ.ม.
แต่รัฐยังขาดการบังคับใช้กฎหมายด้านมาตรฐานคุณภาพสิ่งแวดล้อม (ambient standards) สำหรับโรงงานอุตสาหกรรมและโรงงานไฟฟ้าโดยรวมในแต่ละพื้นที่ และมาตรฐานคุณภาพอากาศของประเทศ (national air quality standards) ที่มีเป้าหมายหลักในการปกป้องคุ้มครองสุขภาพของประชาชน และเป้าหมายรองในการคุ้มครองพืช ป่า ความหลากหลายด้านชีวภาพ เพื่อมิให้เกิดความเสียหายและสูญเสียจากมลพิษชนิดต่างๆ (เช่น ฝุ่นละออง โอโซน ไนโตรเจนออกไซด์ ซัลเฟอร์ออกไซด์ คาร์บอนมอน็อกไซด์)
ต้นตอของฝุ่น PM2.5 แหล่งสุดท้าย คือฝุ่นจากการเผาไหม้ในที่โล่ง โดยเฉพาะการเผาวัสดุการเกษตรในจังหวัดใกล้เคียงและพื้นที่ในกัมพูชาที่ติดชายแดนไทย (ดูข้างล่าง)
ต้นตอใหญ่ของปัญหาฝุ่น PM2.5 ในไทยมาจากการเผาไหม้ป่าไม้และการเกษตร
เมื่อกล่าวถึงวิกฤตฝุ่น PM2.5 ภาคเหนือเป็นพื้นที่ ๆ เผชิญหน้ากับปัญหาอย่างหนักหน่วงที่สุด สาเหตุส่วนหนึ่งมาจากภูมิประเทศที่เป็นที่ราบในหุบเขาล้อมรอบไปด้วยภูเขา ลักษณะเหมือนแอ่งกระทะ จึงเกิดการสะสมหมอกควันมากกว่าพื้นที่ราบที่อากาศหมุนเวียนได้ง่าย อีกทั้งกระแสลมก็พัดจากทิศตะวันออกของแนวเทือกเขาเข้าสู่ตัวเมือง โดยเฉพาะเมืองเชียงใหม่
อย่างไรก็ดี การเผาจากฝีมือมนุษย์ยังเป็นสาเหตุสำคัญที่สุด ในเขตพื้นที่ชนบท หมอกควันมาจากการเผาไหม้ในป่ามากที่สุด รองลงมาคือการเผาเศษวัสดุการเกษตรในไร่นา การวิเคราะห์ข้อมูลพื้นที่เผาไหม้ซ้ำซากระหว่างปี 2553 – 2562 โดยใช้ข้อมูลจากดาวเทียม จุดความร้อนและการใช้ที่ดิน ของเจน ชาญณรงค์ และคณะ (2564) พบว่า จากพื้นที่เผาไหม้ซ้ำซาก 9,726,247 ไร่ เป็นพื้นที่ป่า 6,337,501 ไร่ (65.16%) ภาคเกษตร 3,145,414 ไร่ (32.34%) ที่เหลือเป็นการเผาประเภทอื่นในที่โล่ง
พื้นที่ป่าที่พบการเผาซ้ำซากมากที่สุด 4 อันดับแรก คือ พื้นที่แม่ปิง-อมก๋อย-แม่ตื่น (จํานวน 581,872 ไร่) พื้นที่สาละวิน-แม่สะเรียง (5.58 แสนไร่) ลุ่มน้ำปาย-ลุ่มแม่น้ำปายฝั่งซ้าย-น้ำตกแม่สุรินทร์ (3.12 แสนไร่) และ เขื่อนศรีนครินทร์ (1.67 แสนไร่)
พื้นที่เผาวัสดุการเกษตรมากที่สุดคือพื้นที่นาข้าว (21.74%) ตามมาด้วยไร่ข้าวโพด (6.05%) พื้นที่เกษตรอื่นๆ (2.83%) และไร่อ้อย (1.71%)
อย่างไรก็ตามหากใช้ข้อมูลจุดความร้อนของ GISTDA ในปี 2566 พบว่าพื้นที่เผาไหม้ต่างจากพื้นที่เผาซ้ำซาก 10 ปี เช่น พื้นที่เผาในป่าอุทยานแห่งชาติ (อช) และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า (ขสป) 4 แห่งแรก คือ อช.ศรีน่าน (4.6 แสนไร่) อช. เขื่อนศรีนครินทร์ (4.6 แสนไร่) ขสป. แม่ตื่น (3.7 แสนไร่) และ อช.สาละวิน (3.6 แสนไร่) ส่วนพื้นที่เกษตรที่เผาไหม้มากที่สุด คือ ข้าวโพด (1.42 ล้านไร่ หรือ 14.5%) ข้าว (1.1 ล้านไร่ หรือ 10.8%)
สาเหตุของการเผาป่าและพื้นที่เกษตรเกิดจากสาเหตุเชิงซ้อนหลายด้านที่เปลี่ยนแปลง และแตกต่างกันตามบริบทของพื้นที่ ทั้งมิติด้านสิ่งแวดล้อมทางกายภาพ ภูมิอากาศ สภาพเศรษฐกิจ-สังคม-การเมือง ตลอดจนนโยบายและมาตรการของรัฐด้านการใช้ทรัพยากรที่ดินและป่าไม้ การเกษตร และการจัดการฝุ่นควันพิษ (ดูศุทธินี ดนตรี 2562) นอกจากการเผาเพื่อหาของป่า โดยเฉพาะเห็ดเผาะ ผักหวาน สัตว์ป่า ฯลฯ เพราะความยากจน รายได้จากการเก็บของป่าเพียง 15-20 วันยังสูงกว่ารายได้จากการเกษตรทั้งปีแล้ว และการเผาเพื่อขยายพื้นที่การเกษตร สาเหตุอื่น คือ การเผาป่าเพื่อหวังเพิ่มงบประมาณของบางหน่วยงาน หรือเผาเพื่อกลั่นแกล้งเจ้าหน้าที่รัฐ
และที่สำคัญ น่าจะเป็นการเผาเพื่อบุกรุกพื้นที่ป่า การเปิดเผยเรื่องแนวเขตสปก.ในพื้นที่อุทยานเขาใหญ่ของนายชัยวัฒน์ ลิ้มลิขิตอักษร ทำให้เราเข้าใจถึงมูลเหตุเบื้องหลังของการเผาป่ารอบเขตอุทยาน ว่าเป็นการทำให้พื้นที่ป่าอุทยานบางส่วนกลายเป็นป่าเสื่อมโทรมที่เข้าหลักเกณฑ์ของสปก.ที่จะนำมาจัดสรรให้คนยากจนได้ กระบวนการนี้จะเกิดขึ้นไม่ได้ถ้าไม่มีความร่วมมือกันระหว่างข้าราชการบางคน นายทุนและนักการเมืองผู้มีอิทธิพล แม้ one map (ที่ริเริ่มตั้งแต่ปี 2559) จะเป็นทางแก้ไขที่น่าจะได้ผล แต่ประสบการณ์จัดทำ one map ที่ผ่านมาพิสูจน์ชัดว่าหากปราศจากความกล้าหาญของรัฐบาลและนายกรัฐมนตรีในการแก้ปัญหาโดยไม่คำนึงถึงผลประโยชน์ของพรรคพวก one map ก็คงไร้ความหมาย เราคงเห็นแค่การยุติความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานรัฐโดยไม่มีการแก้ไขปัญหาเผาป่าอุทยานเพื่อยึดครองที่ดินอย่างจริงจัง
การแก้ปัญหาการเผาเพื่อหาของป่า ประสบการณ์และความสำเร็จในการแก้ปัญหาการเผาป่าชุมชนขององค์กรเอกชน 3 แห่ง (มูลนิธิแม่ฟ้าหลวง มูลนิธิปิดทองหลังพระ และบริษัทเอส ซี จี) ในจังหวัดภาคเหนือหลายจังหวัด โดยการร่วมมือกับชุมชนพัฒนาเหมืองฝาย-สระพวงเพื่อให้ชาวบ้านมีแหล่งน้ำปลูกพืชมูลค่าสูง ร่วมกับการปลูกป่าโดยให้ชาวบ้านมีรายได้จากของป่า โดยให้ชุมชนร่วมกันกำหนดกติกาการใช้ประโยชน์จากป่าร่วมกันโดยไม่ต้องเผาป่า และการปลูกป่าที่สามารถขายคาร์บอนเครดิต ฯลฯ ทำให้ไม่มีการเผาในป่าชุมชนในรอบหลายปี (เช่นที่ลำปาง) ขณะที่ชุมชนมีรายได้เพิ่มขึ้น
รัฐบาลจึงควรนำประสบการณ์ของภาคเอกชน/ภาคประชาสังคมที่ประสบความสำเร็จในการส่งเสริมการปลูกป่าชุมชนมาจัดทำมาตรการส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนทั้งที่อาศัยอยู่ใกล้ป่าอุทยานและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่ามีบทบาทการอนุรักษ์พื้นที่ป่า โดยสามารถทำกินในพื้นที่ป่าและหารายได้จากของป่าแบบยั่งยืน รวมทั้งการปลูกป่าหรือการดูแลป่าอนุรักษ์ โดยอาศัยอำนาจตามพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และพ.ร.บ.ป่าสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า 2562 ที่มีวัตถุประสงค์ในการแก้ปัญหาความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานรัฐกับราษฎรที่อาศัยอยู่หรือทำกินในเขตอุทยานและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และช่วยเหลือราษฎรที่ไม่มีที่ดินทำกิน กฎหมายกำหนดบทเฉพาะกาลให้หน่วยงานรัฐเร่งรัดจัดทำโครงการอนุรักษ์และดูแลทรัพยากรธรรมชาติร่วมกับผู้ที่มีอาศัยอยู่ในป่าดังกล่าว แต่จนขณะนี้ก็ยังไม่มีการดำเนินการตามกฎหมายและบทเฉพาะกาลได้สิ้นสุดแล้ว
สำหรับเกษตรกรบนที่สูงที่ปลูกข้าวโพดและจำเป็นต้องเผาตอซัง รัฐควรแสวงหาอาชีพทางเลือกที่คุ้มค่ากว่าการปลูกข้าวโพดทั้งในด้านรายได้สุทธิและต้นทุนเสียโอกาสของเวลา เช่น การเปลี่ยนระบบการเกษตรเป็นแบบยั่งยืน (ดังกรณีการส่งเสริมการปลูกกาแฟ หรือไม้ผลโดยมูลนิธิปิดทองหลังพระที่น่าน) หรือการเปลี่ยนอาชีพของผู้สูงอายุจากการปลูกข้าวโพดไปเป็นการปลูกและบำรุงรักษาป่า โดยมีรายได้ที่ดีกว่าและสม่ำเสมอจากการขายคาร์บอนเครดิต แต่รัฐบาลต้องเร่งจัดทำนโยบายภาษีคาร์บอนภาคบังคับก่อน เพื่อให้การซื้อขายคาร์บอนมีราคาสูงเท่ากับต้นทุนทางสังคมที่เกิดจากการก่อก๊าซเรือนกระจกทั่วโลก รวมทั้งการสนับสนุนให้ภาคเอกชนพัฒนาอาชีพการรับรองกิจกรรมปลูกป่าเพื่อซื้อขายคาร์บอนเครดิตให้คนไทย (ดูข้อเสนอเรื่องคาร์บอนเครดิตสำหรับภาคเกษตร เช่น นิพนธ์ พัวพงศกร 2565 วิษณุ อรรถวานิช 2565 สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ 2567 ฯลฯ) ตลาดซื้อขายคาร์บอนดังกล่าวจะช่วยให้เกษตรกรมีรายได้สูงกว่าการปลูกข้าวโพด
นอกจากนั้น รัฐควรมีนโยบายส่งเสริมการพัฒนาทักษะและอาชีพนอกภาคเกษตรให้เกษตรกรและแรงงานบนที่สูง
มาตรการลดการเผาตอซังข้าว เป็นเรื่องที่ยากที่สุดเพราะเหตุผลที่บังคับให้ชาวนาต้องเผาตอซังสลับซับซ้อนมาก แม้ว่าชาวนาสามารถขายฟางข้าวได้ ใช้ฟางเลี้ยววัวควาย หรือได้ประโยชน์ด้านธาตุอาหารอินทรีย์ (organic matter) จากการไถกลบตอซัง หรือทิ้งให้ตอซังย่อยสลาย แต่ชาวนาจำนวนมากยังต้องเผาตอซัง โดยเฉพาะคนที่ทำนาปีละสองครั้ง หรือ ห้าครั้งในสองปี เพราะช่วงห่างระหว่างการเก็บเกี่ยวกับการเพาะปลูกในรอบถัดไป ไม่เพียงพอที่จะทำให้ตอซังย่อยสลาย หรือ ขาดน้ำชลประทานเพื่อใช้หมักตอซัง หรือแม้แต่แปลงนาน้ำฝนก็ต้องเผาตอซังก่อนปลูก เพราะตอซังในนาข้าวค่อนข้างสูงทำให้รถไถไม่ยอมให้บริการจนกว่าเจ้าของนาจะยอมให้เผาตอซังก่อน หรือแปลงนามีวัชพืช โรคข้าว รวมทั้งข้าวดีด (rice weed) ที่ติดมากับรถเกี่ยวข้าว ทำให้ต้องเผาตอซังและวัชพืชก่อนทำนารอบถัดไป
ดังนั้นมาตรการเงินอุดหนุนแก่ชาวนาชาวนาโดยเพิ่มเงื่อนไขไม่ให้เผาตอซัง อาจจะเป็นมาตรการที่ได้ผลเฉพาะในบางพื้นที่เท่านั้น จึงจำเป็นที่ต้องมีการพัฒนาเทคโนโลยีใหม่ๆ (เช่น การใช้ฟางข้าวผลิตวัสดุก่อสร้าง จานชามที่ย่อยสลายได้ การใช้แนวคิดคืนชีวิตเกษตรกรรม (regenerative agriculture) ฯลฯ ) ที่ก่อให้เกิดรายได้สุทธิสูงกว่าการเผาตอซัง หรือมีมาตรการยกเว้นยอมให้มีการเผาในกรณีที่จำเป็นเหมือนกฎหมายในบางประเทศ เช่นที่แคลิฟอร์เนีย
มาตรการให้เงินอุดหนุนการตัดอ้อยสดโดยไม่เผา 120 บาทต่อตัน กับการที่โรงงานน้ำตาลสนับสนุนให้หัวหน้าโควต้าอ้อย เป็นผู้ให้บริการตัดอ้อย และอัดใบอ้อย โดยรับซื้อก้อนใบอ้อยที่เป็นเชื้อเพลิงชีวมวลจากชาวไร่อ้อย เพื่อขายให้โรงงานน้ำตาล เป็นมาตรการที่มีประสิทธิผล เพราะทำให้สามารถลดพื้นที่การเผาไร่อ้อยได้อย่างจริงจัง แต่น่าเสียดายที่รัฐบาลไม่มีมาตรการอุดหนุนการตัดอ้อยสดในฤดูตัดอ้อยปี 2567 ทำให้มีการเผาไร่อ้อยเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ นอกจากนั้นยังมีปัญหาเครื่องตัดอ้อยของไทยยังมีประสิทธิภาพค่อนข้างต่ำ หากปีใดมีผลผลิตอ้อยเกินกว่า 110-140 ล้านตัน ชาวไร่จะมีปัญหาขาดแคลนแรงงานตัดอ้อย ทำให้จำเป็นต้องเผาไร่ก่อนตัดเพิ่มขึ้น
แหล่งเกิดฝุ่น PM2.5 จากนอกประเทศ โดยเฉพาะจากประเทศเมียนมาร์ ลาว และกัมพูชา
ฝุ่น PM2.5 จากการเผาในที่โล่ง มิได้เกิดขึ้นแต่ภายในจังหวัด แต่มีกระแสลมพัดพามาทั้งจากจังหวัดใกล้เคียงและจากประเทศเพื่อนบ้าน แอ่งฝุ่นควัน PM2.5 นี้เรียกว่า airshed ที่มีลักษณะคล้ายกับพื้นที่ลุ่มน้ำ หรือ rivershed[3]
แหล่งเกิดมลพิษที่ยากต่อการจัดการสำหรับรัฐไทยคือ ฝุ่นที่พัดมาจากประเทศเพื่อนบ้านจากการเผาพื้นที่นา ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และอ้อย โดยเฉพาะการเผาพื้นที่ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในเมียนมาร์ ที่ไทยนำเข้าปริมาณมากขึ้นอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่ปี 2562 และการเผาป่าเพื่อลักลอบปลูกมันสำปะหลังเพื่อการส่งออกของประเทศลาว ข้อมูลจาก ASEAN Specialised Meteorological Centre (2023) แสดงให้เห็นว่า ภายหลังสถานการณ์โควิด-19 ทุเลาลง จุดความร้อนของทั้งเมียนมาร์และลาวกลับมาเพิ่มขึ้นอีกครั้ง (รูปที่ 2)
แนวทางในการแก้ปัญหาฝุ่นควันข้ามแดน ควรเริ่มจากการขอความช่วยเหลือจากธนาคารโลกให้คำนวณขนาดและขอบเขตของพื้นที่ที่เป็นแอ่งฝุ่นควันสำหรับจังหวัดในภาคเหนือตอนบนและประเทศเพื่อนบ้าน เพื่อให้มีข้อมูลชัดเจนว่าการแก้ปัญหาฝุ่นควันจากการเผาในที่โล่งและเผาป่าในภาคเหนือต้องครอบคลุมพื้นที่ใดบ้าง จากนั้นจึงกำหนดแนวทางและมาตรการเจรจาตกลงกับรัฐบาลเพื่อนบ้านเรื่องการรับซื้อข้าวโพดที่ไม่มีการเผาตอซัง รวมทั้งการรับซื้อข้าวโพดจากประเทศที่ไม่มีการเผาในที่โล่งผ่านข้อตกลง FTA
รูปที่ 2 จำนวนจุดความร้อนที่เกิดในประเทศอาเซียนตอนบนระหว่างปี 2018-2023
ที่มา: บทความของวิษณุ อรรถวานิช (2024) อ้างอิงจาก ASEAN Specialised Meteorological Centre (2023)
นโยบาย มาตรการ งบประมาณและระบบการบริหารจัดการเพื่อแก้ปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 : จุดอ่อนด้านโครงสร้างสถาบัน
หลักฐานเชิงประจักษ์ที่แสดงจุดอ่อนของการจัดทำนโยบายและระบบการบริหารจัดการเพื่อแก้ปัญหาฝุ่นควัน PM 2.5 คือ ก) การจัดสรรงบประมาณปี 2567 เพื่อดำเนินการตามนโยบายป้องกันและลดปัญหาฝุ่นควัน PM 2.5 ที่เป็นวาระแห่งชาติของรัฐบาลชุดนี้ ข) ปัญหาโครงสร้างการบริหารจัดการแบบแยกส่วน และ ค) ปัญหาด้านข้อมูล
งบประมาณด้านการแก้ปัญหาฝุ่นควัน PM 2.5 ในปี 2567 กระจุกตัวสูงมาก กล่าวคือ (ก) จากวงเงินประมาณด้าน PM 2.5 ในปี 2567/68 จำนวน 17,529.98 ล้านบาท หน่วยงานที่ได้รับจากจัดสรรงบประมาณมากที่สุด คือ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) กระทรวงมหาดไทย ได้รับงบประมาณ 15,639.64 ล้านบาท คิดเป็น 89.2 % ของงบประมาณด้าน PM 2.5 ทั้งหมด เพิ่มขึ้น 15.1% จากปีงบประมาณ 2566/67 (ข้อมูลจากพรรคก้าวไกล) นอกจากนั้นงบส่วนใหญ่ (99.7%) ของปภ.เป็นงบลงทุน[4] ข้อมูลดังกล่าวสะท้อนแนวคิดของรัฐในการแก้ปัญหา PM 2.5 ที่ยังเชื่อว่าปัญหาฝุ่น PM 2.5 เป็น “ปัญหาสาธารณภัย” ทั้งๆที่ในข้อเท็จจริงเป็น “ปัญหาโครงสร้างด้านเศรษฐกิจ-สังคม-ธรรมาภิบาล” ที่สลับซับซ้อน
(ข) ประการที่สอง งบประมาณเกือบทั้งหมด (96.2%) ตกอยู่กับหน่วยราชการส่วนกลาง (15 หน่วยงาน) ขณะที่จังหวัดที่ต้องเผชิญกับปัญหา PM 2.5 โดยตรง มีเพียง 11 จังหวัดและ 2 กลุ่มจังหวัดที่ได้รับงบประมาณเพียง 217.92 ล้านบาท (1.24%) เหตุผลใหญ่ คือ ระบบบริหารราชการไทยเป็นระบบรวมศูนย์อำนาจ กรมต่างๆมีรัฐมนตรีเป็นผู้เจรจาของบประมาณกับสำนักงบประมาณโดยตรง แต่จังหวัดไม่มีเจ้าภาพทำหน้าที่เจรจา ผล คือ งบประมาณจะตกกับกรมที่รัฐมนตรีมีอำนาจ
ยิ่งกว่านั้นงบประมาณยังเป็นเบี้ยหัวแตกที่หน่วยงานรัฐต่างคนต่างดำเนินการ (ดูประเด็นนี้เพิ่มเติมข้างล่าง) แม้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม สำนักงบประมาณ และ กพร. ได้ริเริ่มให้มีการจัดทำระบบบูรณาการโครงการและงบประมาณของหน่วยงานรัฐตั้งแต่ปี 2560 ( เช่น ระบบ eMENSCR) รวมทั้งงบบูรณาการระดับจังหวัดและกลุ่มจังหวัด และการจัดทำตัวชี้วัดร่วม (joint KPI) แต่ก็ยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร[5]
(ค) ข้อสังเกตอื่นๆ เช่น งบประมาณที่กรมอุทยานได้รับการจัดสรรเพื่อดูแลเพิ่มประสิทธิภาพการแก้ไขปัญหาไฟป่า 224.8 ล้านบาท ยังน้อยกว่างบจำนวน 303.75 ล้านบาทเพื่อใช้แก้ไขปัญหาการเผาป่าในพื้นที่เป้าหมายเฝ้าระวัง 10 แห่ง ที่ประมาณการโดยคณะทำงานขับเคลื่อนร่างกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด นอกจากนั้นงบของหลายหน่วยงาน รวมทั้งในบางจังหวัดเน้นการจัดอบรม มีแค่ตัวชี้วัดที่เป็นเพียงสัดส่วนผู้เข้าร่วมและผู้นำความรู้ไปใช้เพียงแค่ปีเดียว ไม่ได้กล่าวถึงระยะเวลาที่นำไปใช้อย่างต่อเนื่องจนเกิดผลลัพธ์เชิงประจักษ์ หรือมีตัวชี้วัดที่ไม่สอดคล้องกับปัญหา เป็นต้น
ระบบบริหารจัดการตามฤดูฝุ่น แบบแยกส่วน ต่างคนต่างทำ จุดอ่อนที่สำคัญที่สุดของการจัดการฝุ่น PM2.5 ในภาคเหนือ คือระบบการบริหารจัดการฝุ่น PM2.5 ยังเป็นการจัดการตามฤดูฝุ่น เพราะแนวคิดว่าฝุ่น PM2.5 เป็นสาธารณภัยที่เกิดจากไฟป่า จึงมีการตั้งคณะกรรมการเพื่อแก้ปัญหาในปลายปี จนฝุ่นหมดไปในเดือนพฤษภาคมก็เลิกลาไป ยิ่งกว่านั้นหน่วยราชการยังทำงานแบบแยกส่วน องค์กรใคร องค์กรมัน ขาดความจำสถาบันที่จะเป็นประโยชน์ต่อการศึกษาหาแนวทางการป้องกันร่วมกัน จุดอ่อนนี้เห็นได้จากการที่รัฐบาลและหน่วยงานรัฐใช้ข้อมูลจุดความร้อนเพื่อเผชิญเหตุในแต่ละช่วงเวลา เมื่อเหตุการณ์คลี่คลาย ก็ถือว่าภาระกิจการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเสร็จสิ้น ปิดแฟ้มได้ (มิ่งสรรพ์ กรุงเทพธุรกิจ 7 เมษายน 2566) จึงไม่มีการสร้าง ‘ความจำสถาบัน‘ ไม่มีการจัดทำข้อมูลของทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไปวิเคราะห์เชิงลึกว่าอะไรคือสาเหตุ รูปแบบและพฤติกรรมการเผา ตลอดจนการนำประสบการณ์ดับไฟและการแก้ปัญหาของหน่วยงานต่างๆมาประมวลเพื่อวิเคราะห์หาหนทางป้องกันในปีต่อๆไป ทั้งๆที่เคยมีงานวิจัยเรื่องการเผาไหม้ซ้ำซากที่สามารถระบุสถานที่และเวลาการเผาอย่างชัดเจน (ดูงานวิจัยของศุทธินี ดนตรี)
ปัญหาการขาดความจำสถาบันนี้เกิดจากจุดอ่อนด้านโครงสร้างของสถาบันในการบริหารจัดการเพื่อป้องกันและแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 กล่าวคือ รัฐไทยไม่เคยมี “หน่วยงานมืออาขีพและบุคลากรมืออาชีพ” ที่เป็นแกนหลักรับผิดชอบการแก้ปัญหา PM2.5 ในระยะยาว[6] ระบบการบริหารของไทยมีแต่การตั้งคณะกรรมการชุดต่างๆและคณะทำงานเฉพาะกิจในหลายระดับ ไม่มีการแบ่งแยกระหว่างฝ่ายการเมืองผู้มีอำนาจกำหนดนโยบาย กับข้าราชการมืออาชีพที่ควรได้รับมอบอำนาจในการบริหารจัดการ บ่อยครั้งที่เราเห็นฝ่ายการเมืองเข้ามาดำเนินการเสมือนเป็นอธิบดี นอกจากนั้นหน่วยงานส่วนกลางของรัฐต่างก็ไม่ได้มีพันธกิจโดยตรงในการป้องกันและลดปัญหา PM2.5 แบบครบวงจร
ปัญหาข้อมูล คือ ก่อนที่คณะทำงานของสำนักนายกรัฐมนตรีจะจัดทำข้อมูลพื้นที่เผาซ้ำซากในรอบ 10 ปี โดยอาศัยข้อมูลจุดความร้อนของ GISTDA ค่าดัชนีต่างๆจากดาวเทียม (เช่น NDVI ) และข้อมูลพื้นที่ป่า มาสร้างฐานข้อมูลที่สามารถระบุพิกัดพื้นที่ จำนวนพื้นที่เผา และเวลาเผา หน่วยงานรัฐไม่มีชุดข้อมูลกลางที่ใช้ร่วมกัน ต่างคนต่างใช้ข้อมูลของตนเองตามขอบเขตความรับผิดชอบของตน มิได้มีการเชื่อมโยงข้อมูลกัน
แนวทางแก้ไข
(ก)การจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายฝุ่นควัน PM2.5 (ที่เป็นฝ่ายการเมือง) และจัดตั้งหน่วยงานหลักทำหน้าที่เป็นศูนย์การบริหารจัดการฝุ่น PM2.5 แบบมืออาชีพ โดยได้รับมอบอำนาจเต็มจากฝ่ายการเมืองให้เป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารจัดการปัญหาฝุ่น PM2.5 นายกรัฐมนตรีอาจต้องใช้อำนาจจากกฎหมายหลายฉบับ (ได้แก่ พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ร.บ.ป่าอุทยาน เขตสงวนสัตว์ป่า ฯลฯ) และอำนาจของนายกรัฐมนตรีในการกำหนดระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี
หน้าที่หลักของหน่วยงานนี้ คือ เป็นศูนย์กลางในการร่วมแก้ปัญหากับหน่วยงานที่มีหน้าที่ต่างๆ (รวมทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) เช่น ร่วมมือกับกรมอุทยานฯในการดับไฟ โดยการวางแผนและจัดทำงบประมาณร่วมกัน แต่การดับไฟยังเป็นหน้าที่ของกรมอุทยานฯ ส่วนหน่วยงานใหม่นี้มีหน้าที่รวบรวมข้อมูล big data ประสบการณ์และปัญหาการทำงาน ถอดบทเรียน แล้วนำข้อมูลที่ได้จากการร่วมมือกับทุกหน่วยงานมาวิเคราะห์โดยใช้ AI เพื่อใช้ในการติดตาม ประเมินผล ปรับปรุงแนวทางและมาตรการในการทำงาน และปรับปรุงแผน นอกจากนั้นยังมีหน้าที่เชื่อมโยงข้อมูลจุดความร้อนและดัชนีพื้นที่เผาไหม้จากดาวเทียม (เช่น ดัชนี Normalized Burn Ratio หรือ Burn Severity Index ดัชนีวัดการเปลี่ยนแปลงของชนิดพืชที่คลุมดิน (NDVI) และข้อมูลล่าสุดที่วัดความผกผันของอุณหภูมิรายจังหวัดของกรมอุตุนิยม [7]) เพื่อให้สามารถวิเคราะห์ความเชื่อมโยงของกองไฟในแต่ละพื้นที่เป็นอนุกรมเวลา ซึ่งจะทำให้หน่วยงานรัฐมีข้อมูลชุดเดียวกันแบบ real time และสามารถวิเคราะห์ทิศทางการเคลื่อนที่ของไฟ รวมทั้งข้อมูลประกอบอื่นๆ ซึ่งจะทำให้รัฐทราบสาเหตุของไฟและสามารถระบุวิธีแก้ไขที่ถูกต้องและทันเวลา
หน้าที่อีกสองประการ คือเป็นศูนย์จัดทำงบประมาณบูรณาการโดยการร่วมมือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง สำนักงบประมาณและกพร. รวมทั้งการกำหนดตัวชี้วัดผลการดำเนินงาน อีกหน้าที่คือการวิเคราะห์และนำเสนอเครื่องมือใหม่ๆในการป้องกันและลดฝุ่น PM2.5 รวมทั้งการส่งเสริมกิจกรรมการดูแลคุณภาพอากาศโดยอาศัยเครื่องมือด้านการเงิน เศรษฐศาสตร์ สังคมและสิ่งแวดล้อม นอกจากนั้นอาจมีความจำเป็นที่จะต้องจัดตั้งกองทุนขึ้นในหน่วยงานนี้ เพราะในบางกรณีงบประมาณของรัฐ (รวมทั้งงบกลาง) อาจไม่เพียงพอและมีข้อจำกัดในการใช้จ่าย
หน่วยงานนี้จะเป็นองค์กรขนาดเล็ก แต่ต้องใช้บุคลากรที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านต่างๆ เช่น การป้องกันไฟป่า การอนุรักษ์ป่า ความรู้เรื่องระบบเกษตรยั่งยืนและอาชีพทางเลือกสำหรับเกษตรกร ความรู้เรื่องการกำกับควบคุมมลภาวะด้าน ambient standards ที่เกิดจากรถยนต์ โรงงาน โรงไฟฟ้า เป็นต้น
ข)เร่งรัดการแก้ไขกฎหมาย เพื่อให้มีเครื่องมือใหม่ด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม ในการป้องกันและลดปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 (เช่นการใช้ราคาและเงินอุดหนุนเป็นแรงจูงใจ/ บทลงโทษ) เร่งออกกฎหมายภาษีคาร์บอนภาคบังคับและการจัดตั้งตลาดซื้อขายคาร์บอนดังกล่าวข้างต้น ส่วนหน่วยงานที่เป็นผู้รับผิดชอบด้านการออกแบบเครื่องมือด้านการเงิน เศรษฐศาสตร์ สังคมและสิ่งแวดล้อม คือหน่วยงานหลักตามข้อ (ก)
ค) จัดทำโครงการทดลองรูปแบบการบริหารจัดการเพื่อการแก้ปัญหา PM2.5 (sand box) ในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนโดยรวมกลุ่มจังหวัดที่คาดว่าอยู่ในพื้นที่แอ่งฝุ่น PM2.5 เดียวกัน (airshed กล่าวคือ การเผาป่าหรือพื้นที่เกษตรในจังหวัดทำให้ฝุ่นพัดข้ามแดนไปยังจังหวัดใกล้เคียง) รูปแบบของโครงการทดลองนี้ประกอบด้วย การกำหนดพื้นที่ในจังหวัดภาคเหนือตอนบนที่ปัญหา PM2.5 รุนแรง และมีข้อมูลชัดเจนว่าอยู่ในพื้นที่แอ่งฝุ่น PM2.5 เดียวกัน (airshed) จากนั้นมีการตรากฎหมายพิเศษแบบเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ที่ให้อำนาจพิเศษในการดำเนินงานแก่หน่วยงานหลักตามข้อเสนอ (ก) แต่มีกระบวนทำงานจากล่างสู่บน โดยเฉพาะการร่วมมือกับทุกหน่วยงานที่รับผิดชอบในพื้นที่ โดยการให้เจ้าหน้าที่ และอปท. ที่อยู่พื้นที่เข้ามามีส่วนร่วมในจัดทำแผนปฏิบัติการ/โครงการ และงบประมาณแบบบูรณาการ ไม่ใช่แค่เจ้าหน้าที่ระดับสูงจากส่วนกลางเพียงฝ่ายเดียวเท่านั้น โดยกำหนดเป้าหมายและตัวชี้วัด (KPI) กระบวนการติดตามประเมินผลในพื้นที่ นอกจากนั้นการทำแผนปฏิบัติงานควรมีภาคเอกชนภาคประชาสังคม และวิชาการในพื้นที่เข้าร่วมให้ข้อเสนอแนะในการจัดทำ และดำเนินการ โดยอาศัยข้อมูล big data จากทุกฝ่ายในข้อ (ง) กระบวนการจัดทำแผน/โครงการ และการดำเนินงานควรเป็นกระบวนการกระจายอำนาจให้มากที่สุด โดยให้ผู้เกี่ยวข้องในพื้นที่มีบทบาทหลัก ส่วนหน่วยงานรัฐส่วนกลางเป็นผู้สนับสนุนในด้านทรัพยากร กำลังคน ข้อมูล และคำแนะนำด้านกฎระเบียบและวิชาการ
ง)การจัดทำข้อมูล big data และประมวลประสบการณ์ดำเนินงานแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 ของหน่วยงานรัฐเพื่อใช้ในการวางแผนและปรับปรุงมาตรการแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 รวมทั้งนำข้อมูลไปใช้วิเคราะห์วิจัยและประเมินผลดำเนินงาน เพื่อเป็นประโยชน์ในการกำหนดและปรับปรุงแผน มาตรการ และประเมินผลของทุกหน่วยงาน รวมทั้งขอความช่วยเหลือจากธนาคารโลกในการศึกษาและระบุพื้นที่ airshed ในพื้นที่ชายแดนของประเทศเพื่อนบ้าน ที่มีกิจกรรมเผาในที่โล่งและฝุ่นควัน PM2.5 พัดเข้ามาในพื้นที่ภาคเหนือ และรอบกรุงเทพฯ
จ)บูรณาการงบประมาณของหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น โดยรวมงบ function & agenda ด้านการจัดการฝุ่น PM2.5 ของทุกหน่วยงาน และให้หน่วยงานรัฐร่วมมือกับหน่วยงานหลักที่เป็นมืออาชีพในข้อ (ก) ในการบริหารจัดการเพื่อป้องกันและลดฝุ่น PM2.5 รวมทั้งการพัฒนาระบบการเกษตรแบบยั่งยืนและพัฒนาอาชีพทางเลือกอื่นๆสำหรับเกษตรกรแรงงานบนที่สูงที่ยากจนเพื่อลดการเผาป่าและพื้นที่เกษตร
ฉ)นโยบายร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านในการกำหนดมาตรการลดการเผาในที่โล่ง หรือการปรับเปลี่ยนระบบการเกษตรเป็นแบบยั่งยืน ข้อควรระวังคือ ไทยเป็นสมาชิก WTO และต้องทำตามข้อตกลงระหว่างประเทศ เราไม่สามารถเปิดปิดประตูการค้าตามอำเภอใจโดยขัดกับหลักการ most favored nation ของ WTO
ตารางที่ 1 สรุปร่างงบประมาณรายจ่าย พ.ศ. 2567 ที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาหมอกควัน PM2.5
(6 กระทรวง ธ.ก.ส. จังหวัดและกลุ่มจังหวัด )
หมายเหตุ: สีเขียวคืองบเพิ่มขึ้นจากปี 2566 และสีแดงหมายถึงงบลดลงจากปี 2566
ที่มา: ร่างงบประมาณรายจ่าย พ.ศ. 2567 ของสำนักงบประมาณ
บทความโดย : ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ สุทธิภัทร ราชคม และ กำพล ปั้นตะกั่ว นักวิจัยนโยบายเกษตรสมัยใหม่ ทีดีอาร์ไอ
[1] ปัญหานี้ เรียกว่า air shed ซึ่งจะอธิบายเพิ่มเติมข้างล่าง
[2] ระหว่างวันที่ 14-16 มีนาคม 2567 ค่า PM2.5 ที่เชียงรายเฉลี่ย 82.5-152.7 มก./ตารางเมตร เชียงใหม่ 115.6-148.7 มก/ ตรม. แต่จุดความร้อนขากดาวเทียม Suomi NPP ในเชียงรายมีเพียง 7-29 จุด ขณะที่เชียงใหม่มีจุดความร้อน 121-245 จุด แสดงว่าฝุ่น PM2.5 ในเชียงรายมาจากการเผาไหม้ในจังหวัดใกล้เคียง
[3] ยังไม่มีการศึกษาขนาดของพื้นที่ฝุ่นควัน airshed ที่ครอบคลุมกรุงเทพฯ และจังหวัดในภาคเหนือว่าครอบคลุมพื้นที่เท่าไรทั้งในจังหวัดใกล้เคียงและในพื้นที่ชายแดนของประเทศเพื่อนบ้าน รัฐบาลจีนและอินเดียต่างขอความช่วยเหลือทางวิชาการจากธนาคารโลกให้ช่วยจำลองสภาพภูมิอากาศเพื่อระบุพื้นที่ airshed รอบปักกิ่ง และ เมืองสำคัญของอินเดีย ปากีสถาน และบังคลาเทศ เพื่อใช้เป็นแนวทางในการกำหนดความร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านในการแก้ปัญหาฝุ่นควัน PM2.5
[4] งบลงทุนของปภ.เป็นการจัดซื้อยานพาหนะและขนส่ง และระบบเตือนภัยแบบ Virtual Reality ฯลฯ ซึ่งอยู่ในเขต กทม. เป็นหลัก
[5] เหตุผล คือ (ก) งบประมาณสำหรับแผนงานบูรณาการมีความหมายเฉพาะงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณตั้งแต่สองหน่วยขึ้นไป ร่วมกันรับผิดชอบ (หนังสือของสำนักงบประมาณเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการจัดทำงบประมาณรายจ่ายบูรณาการ ถึงนายกรัฐมนตรี ที่ นร.0728/147 วันที่ 28 พ.ย. 2561) งบบูรณาการจึงไม่ควบคลุมงบตามอำนาจหน้าที่ (function) ของหน่วยงานรัฐ หรือแม้แต่งบ agenda (ข) การกำหนดค่า joint KPI ของกพร. เป็นค่าที่กำหนดภายหลังจากที่ได้รับงบประมาณ และสามารถเจรจาต่อรองได้ ไม่ใช่ค่า joint KPI ในขณะที่จัดทำงบประมาณบูรณาการ
[6] ในต่างประเทศ หน่วยงานด้านป้องกันสาธารณภัย มีเจ้าหน้าทีที่เป็นมืออาชีพรับผิดชอบตั้งแต่การวางแผนป้องกัน (prevention) การเตรียมความพร้อม (เช่นจัดสถานที่หลบภัย) การตอบสนองเผชิญเหตุ (response) การเยียวยา การฟื้นฟู (recovery) และนำข้อมูลจากการดำเนินงานมาทบทวนปรับปรุงแผน เราเรียกระบบการบริหารจัดการแบบนี้ว่าเป็นการจัดการสาธารณภัยแบบครบวงจร (disaster management cycle) โดยที่หน่วยงานที่เป็นมืออาชีพจะขึ้นตรงกับคณะกรรมการนโยบายระดับชาติ (ซึ่งเป็นฝ่ายการเมือง) จึงมีอำนาจเต็มในการบริหารจัดการครบวงจรตามที่ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการนโยบายระดับชาติ แต่ระบบบริหารจัดการสาธารณภัยของไทยจะมีคณะกรรมการระดับชาติที่ประกอบด้วยรัฐมนตรีและข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ไม่มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหาร ตัวอย่างเดียวของไทยที่มีการบริหารจัดการแบบมืออาชีพ คือกรณีถ้ำหลวง ที่ผู้ว่าราขการจังหวัดเชียงรายได้รับมอบอำนาจเต็มจากนายกรัฐมนตรีในการช่วยเหลือนักฟุตบอลทีมหมูป่าออกจากถ้ำที่ถูกน้ำท่วมได้สำเร็จ
[7] ประโยชน์ของการมีข้อมูลอุณหภูมิผกผัน คือ หน่วยงานรัฐสามารถออกประกาศให้เกษตรกรซึ่งจำเป็นต้องเผาวัสดุการเกษตร เลือกวันชิงเผาในวันที่จะไม่ก่อให้เกิดฝุ่นพิษกระจุกตัวอยู่กับที่ในวันที่ไม่มีลม