การบริหารจัดการ แรงงานต่างชาติในมาเลเซีย (2)

เมื่อวันที่ 20 ส.ค.ได้เล่าถึงการบริหารจัดการแรงงานต่างชาติในมาเลเซียช่วงแรก-นโยบายเศรษฐกิจใหม่ (2510-2534) วันนี้ขอต่อด้วยช่วงที่สอง

ช่วงที่สอง นโยบายแรงงานต่างชาติ (2535-2554) ก่อนหน้านี้มาเลเซียประสบผลกระทบทางสังคมที่เกิดจากแรงงานต่างชาติในหลายๆ รัฐของมาเลเซีย เช่น มะละกา ปะหัง เซลังงอร์ มักจะมีแรงงานอินโดนีเซียเป็นข่าวหน้าหนึ่งในหนังสือพิมพ์ เช่น การถูกจับกุม การลอบเข้าเมือง การเนรเทศ ไปถึงการจี้ปล้น การฆาตกรรม การงัดแงะหรือโจรกรรมตามบ้าน การข่มขืน การยกพวกตีกัน การพกพาอาวุธ การต่อสู้กับเจ้าหน้าที่ เฉพาะในปี 2524 มีข่าวแบบนี้ถึง 65 ข่าวเฉลี่ยไม่ต่ำกว่าสัปดาห์ละครั้ง

ตอนปลายปีมีพ่อค้าแม่ค้าแบกะดินอินโดนีเซียในกัวลาลัมเปอร์ต่อสู้กับเจ้าหน้าที่ในตลาดโชกิตทำให้เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ถึงการปล่อยให้คนอินโดนีเซียเข้าประเทศและการขาดการสอดส่องดูแลจากตำรวจ ในช่วง 2 ปีต่อมาจึงมีการจับกุมผู้ก่อเหตุ ปรับและจำคุก ในปลายปี 2526 มีคนอินโดนีเซียถูกจับราว 12,000 คน และถูกเนรเทศ และปี 2527 คนอินโดนีเซียก่อเหตุอีกโดยการปล้นและฆ่ากลางวันแสก ๆ ในกัวลาลัมเปอร์ นอกจากนั้นยังมีคดีอื่น ๆ อีก

ผลกระทบทางลบของแรงงานต่างชาติถูกมองว่าเป็นภัยต่อความมั่นคงทั้งชายแดนและความมั่นคงภายในทำให้รัฐบาลต้องใช้มาตรการหลายอย่างเพื่อแก้ปัญหาโดยต้นปี 2535 คณะกรรมการจัดหาแรงงานต่างชาติ (Cabinet Committee for the Recruitment of Foreign Workers) ได้กำหนดนโยบายบริหารจัดการแรงงานต่างชาติและประสานงานหน่วยงานภาครัฐในการจัดหาแรงงานต่างชาติเพื่อให้กระบวนการจัดหาแรงงานต่างชาติมีความโปร่งใส รวมทั้งช่วยให้รัฐบาลสามารถขยายเครือข่ายการจัดหาแรงงานต่างชาติออกไปกว้างขึ้น รวมทั้งนโยบายแรงงานต่างชาติก็มีความสัมพันธ์กับกลยุทธ์การบังคับใช้กฎหมายในการตรวจชายแดนซึ่งเพิ่มความสำคัญยิ่งขึ้น

ปี 2536 มาเลเซียจึงมีตัวเลขแรงงานต่างชาติระดับล่างเป็นทางการซึ่งเพิ่มขึ้นจากครึ่งล้านคนปี 2536 เป็นมากกว่า 1.4 ล้านคน ในปี 2540 (วิกฤตเศรษฐกิจเอเซีย) และลดเป็น 7.7 แสนคนปี 2544 และกลับเพิ่มขึ้นอีกเป็นกว่า 2 ล้านคนปี 2550 และ 2.1 ล้านคนปี 2554 เนื่องจากการจัดระเบียบแรงงานต่างชาติภายใต้ยุทธศาสตร์ 6P

ในช่วง 2531-2549 แรงงานต่างชาติส่วนใหญ่มาจากอินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ และไทย และจากบังกลาเทศอีกจำนวนเล็กน้อย แต่ตอนต้นปี 2545 มีเหตุจลาจลในโรงงานแห่งหนึ่งในเมืองนิไล รัฐเนเกริ เซ็มบิลาน มีแรงงานอินโดนีเซียปะทะกับตำรวจมาเลเซีย นายกรัฐมนตรี ดร. มหาธีร์จึงให้ลดแรงงานจากอินโดนีเซียและให้หาแรงงานจากอาเซียน เอเชียใต้ และประเทศอื่น

นโยบายแรงงานต่างชาติในขณะนั้นประสบความสำเร็จในการเพิ่มจำนวนแรงงานต่างชาติถูกกฎหมายก็จริงแต่แรงงานผิดกฎหมายและผู้ติดตามก็เพิ่มขึ้นทั้งที่ตามกฎหมายตรวจคนเข้าเมืองแรงงานผิดกฎหมายจะต้องถูกจับส่งสถานกักกันและส่งขึ้นศาลฐานฝ่าฝืนกฎหมายตรวจคนเข้าเมือง ตัดสินโทษและเนรเทศแต่ก็มีโอกาสรอดจากโทษดังกล่าวโดยกระบวนการจัดระเบียบและอภัยโทษที่เกิดขึ้นเป็นระยะๆ ตั้งแต่กลางช่วงปี 2523 เป็นต้นมา

ในปี 2534 มาเลเซียจึงกำหนดนโยบายฉบับสมบูรณ์เรื่องการจัดหาแรงงานต่างชาติ (Comprehensive Policy on the Recruitment of Foreign Workers) ที่กำหนดเงื่อนไขต่างๆ ในการจ้างแรงงานต่างชาติ รวมทั้งการเก็บค่าธรรมเนียมการใช้แรงงานต่างชาติ (Levy) รายปีเพื่อชะลอการใช้และการพึ่งพิงแรงงานต่างชาติ ค่าธรรมเนียมดังกล่าวจะแตกต่างกันไปตามประเภทแรงงาน (ทั่วไป กึ่งทักษะ และไร้ทักษะ) ซึ่งในตอนแรกเรียกเก็บจากแรงงานต่างชาติแต่สลับกับการให้นายจ้างเป็นผู้จ่ายครั้งหลังสุด อัตราค่าธรรมเนียมการจ้างแรงงานต่างชาติระดับล่างในปี 2561 ดังตาราง

ตาราง แสดงการจ้างแรงงานต่างชาติต่อปีในมาเลเซีย 2561 (บาท)

ตามนโยบายฉบับสมบูรณ์มีการจัดตั้งแผนการแรงงานชั่วคราว (guest worker program) ที่จัดหาแรงงานต่างชาติโดยการให้ใบอนุญาตทำงานให้ทำงานเฉพาะกับนายจ้างผู้ขออนุญาตและจำกัดพื้นที่ ลักษณะการทำงานของแรงงานต่างชาติเปลี่ยนรูปแบบจากเดิมที่แรงงานเคยอยู่อาศัยกับนายจ้างยาวนานโดยนายจ้างจัดที่พักและเครื่องอำนวยความสะดวกให้มาเป็นการจ้างงานตามสัญญาที่ลูกจ้างต้องรับผิดชอบความเป็นอยู่ของตนเองและเป็นการจ้างงานที่ไม่ได้มาตรฐาน แรงงานภาคบริการเช่นคนทำงานบ้านก็ถูกจัดเข้าแผนการแรงงานชั่วคราว ในขณะที่ธุรกิจที่ใช้แรงงานเข้มข้นเช่นการก่อสร้าง เกษตร และบริการมีความต้องการที่ไม่แน่นอนและทำนายไม่ได้ นายจ้างจึงถือแรงงานต่างชาติเป็นปัจจัยการผลิตที่ยืดหยุ่นได้ทำให้แรงงานไม่ได้รับเอกสิทธิ์ใดๆและไม่ได้รับการคุ้มครองเท่ากับแรงงานมาเลย์ นายจ้างเองก็โยนภาระการจัดหาดูแลแรงงานต่างชาติให้กับผู้รับช่วงจ้างเหมาแรงงาน

ในปลายปี 2537 มาเลเซียตั้งคณะทำงานพิเศษแรงงานต่างด้าวเป็นศูนย์บริการเบ็ดเสร็จเพื่อทำหน้าที่พิจารณาอนุมัติการจ้างแรงงานต่างชาติแทนกรมตรวจคนเข้าเมือง(ยกเว้นกรณีของคนทำงานบ้านซึ่งไม่นับเป็น “ลูกจ้าง”)

ในปี 2549 รัฐบาลหันมาใช้นโยบายเน้นธุรกิจและความต้องการเป็นตัวนำในการจัดหาแรงงานต่างชาติ มีการจัดตั้งศูนย์บริการเบ็ดเสร็จเพื่อจัดหาแรงงานต่างชาติเพื่อทำหน้าที่อนุมัติและดำเนินการรับสมัครจัดหาแรงงานต่างชาติให้สถานประกอบการมาเลเซีย  โดยนายจ้างที่ต้องการจ้างแรงงานข้ามชาติต้องยื่นใบสมัครขออนุมัติจากกระทรวงมหาดไทยและศูนย์บริการเบ็ดเสร็จฯและปฏิบัติตามเงื่อนไขของศูนย์ฯ มีการติดตั้งระบบหางานอิเล็กทรอนิกส์ (Electronic Labour Exchange: ELX)) ซึ่งมีการตรวจสอบตลาดแรงงาน โดยกระทรวงทรัพยากรมนุษย์  และนายจ้างต้องประกาศรับแรงงานผ่านระบบนี้ก่อนนำเข้าแรงงาน

ในช่วงนี้มีการบุกตรวจค้นนายหน้าและนายจ้างที่จ้างแรงงานผิดกฎหมาย ที่พักคนงานและแคมป์ก่อสร้างเพื่อจับกุมแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายที่ยังไม่ไปขึ้นทะเบียน รวมทั้งการจับกุมเจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมืองและตำรวจที่ทุจริตคอรัปชั่นและการตรวจชายแดนอย่างเข้มข้น ด้วยปฏิบัติการ อ็อปส์ นยาห์ (Ops Nyah: Operation Expunge หรือปฏิบัติการล้างกระดาน)  ประกอบด้วย 2 ปฏิบัติการหลักคือ Ops Nyah 1 ปฏิบัติการรักษาความปลอดภัยและเฝ้าระวังชายแดน 1 เริ่มมกราคม 2535 และ Ops Nyah 2 ปฏิบัติการจับกุมและเนรเทศแรงงานผิดกฎหมายในเมือง เริ่มกรกฎาคม 2535

จากนั้นมา ก็ใช้ปฏิบัติการขนาดเล็กอีกนับพันที่มุ่งเป้าที่แรงงานผิดกฎหมายทุกปี เช่นปี 2553 มีปฏิบัติการ 6 พันกว่าครั้งโดยใช้ชื่อระหัสต่างๆ เช่น Ops Sayang, Ops Sapu เป็นต้น

แรงงานผิดกฎหมายที่ถูกจับได้จะถูกส่งไปที่ศูนย์กักกันของกรมตรวจคนเข้าเมืองข้อหาฝ่าฝืนกฎหมายตรวจคนเข้าเมือง การลงโทษขึ้นกับความผิดซึ่งอาจเป็นปรับ จำ และ/หรือการเฆี่ยน และหลังจากถูกทำโทษ แรงงานดังกล่าวจะถูกเนรเทศ

มาเลเซียลงโทษแรงงานเข้าเมืองผิดกฎหมายด้วยการเฆี่ยนตั้งแต่ปี 2541 การเฆี่ยนจะไม่เกิน 6 ที และใช้กับผู้ชายที่อายุต่ำกว่า 55 ปีเท่านั้น

นายจ้างก็มีสิทธิโดนเฆี่ยนด้วยเนื่องจากการจ้างแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายเป็นคดีอาญา ถ้านายจ้างถูกจับได้ว่าจ้างแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายมากกว่า 5 คนขึ้น มีโทษโดนเฆี่ยนไม่เกิน 6 ที และจำคุกระหว่าง 6 เดือนถึง 5 ปี รวมทั้งการอายัดทรัพย์และบัญชีธนาคาร  แต่เอาเข้าจริงกฎหมายนี้ก็ไม่ได้บังคับใช้ ตั้งแต่มีโทษเฆี่ยนมา 2 ปียังไม่มีนายจ้างถูกเฆี่ยนทั้งที่มีคดีที่นายจ้างแรงงานต่างชาติขึ้นศาลกว่าร้อยคดีในขณะที่ในปี 2547 มีแรงงานเข้าเมืองผิดกฎหมายถูกเฆี่ยน 1.9 หมื่นคน

ในปี 2559 กรมตรวจคนเข้าเมืองพบว่ามีนายจ้าง 1,174 คนจ้างแรงงานต่างชาติหรือช่วยให้หลบหนี กรมฯได้ขอให้ศาลตัดสินลงโทษสถานหนักซึ่งรวมถึงการปรับและเฆี่ยน(แต่ไม่ทราบว่าศาลตัดสินว่าอย่างไร) ขณะที่เมษายน 2560 กรมฯได้อายัดทรัพย์นายจ้างที่ถูกจับเป็นจำนวน 200 ล้านบาท นอกจากนั้นยังมีการประจานนายจ้างที่ทำผิดกฎหมายตรวจคนเข้าเมืองทุกเดือน

ในปี 2555 รัฐบาลปรารภว่าจะยกเลิกโทษเฆี่ยนแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายเนื่องจากเป็นการลงโทษที่โหดร้ายผิดมนุษย์แต่ก็ยังไม่ได้เลิก (The Star 8/11/2018)

ในช่วงที่สอง นอกจากการบริหารจัดการเท่าที่กล่าวมาแล้วยังมีนโยบายและมาตรการอื่นอีกหลายประการ อาทิ

(1) ในปลายปี 2548 มาเลเซียตั้งศาลแรงงานต่างชาติผิดกฎหมาย (Mahkamah PATI) เนื่องจากมีคดีแรงงานผิดกฎหมายมากและศาลมีคดีค้างศาลจำนวนมาก คณะกรรมการแรงงานต่างชาติจึงตั้งศาลพิเศษเพื่อตัดสินคดีแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายและเริ่มตัดสินคดีแรกตั้งแต่ 15 ธันวาคม 2549 โดยศาลตั้งอยู่ในศูนย์กักกันแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายหรือบริเวณใกล้เคียงและจะเปิดทำการเท่าที่จำเป็น

(2) ในปี 2552 มีการกระชับนโยบายแรงงานต่างชาติขึ้นโดยตั้งคณะกรรมการระดับสูงเรื่องแรงงานต่างชาติและผู้เข้าเมืองผิดกฎหมาย (The Cabinet Committee on Foreign Workers and Illegal Immigrants: CCFWII) ที่ปรับจากคณะกรรมการแรงงานต่างชาติ คณะกรรมการใหม่นี้มีรองนายกรัฐมนตรีเป็นประธานและกรรมการจาก 13 กระทรวงที่เกี่ยวข้องจึงมีอำนาจมากขึ้น

(3) การแก้ปัญหา ส่วย เครือข่ายแรงงานต่างชาติและเจ้าหน้าที่รัฐทุจริต ซึ่งเป็นที่รู้กันและสื่อมีการเสนอข่าวการจับเจ้าหน้าที่ทุจริตคอรัปชั่นหลายครั้ง เช่น เมื่อ 28 กันยายน 2561 เจ้าหน้าที่ ปปช.มาเลเซียได้จับเจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมือง 6 คนที่สนามบินกัวลาลัมเปอร์ข้อหาคอรัปชั่นและใช้อำนาจโดยมิชอบ พร้อมกับจับนายหน้า 1 คนที่สมคบกับเจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมืองดังกล่าว (The Star 28/9/2018)

การคอร์รัปชั่นมีทั้งเจ้าหน้าที่ระดับพื้นที่และระดับสูงในหน่วยราชการรวมทั้งหน่วยอาสาสมัครประชาชน (RELA: Ikatan Relawan Rakyat Malaysia) ที่มีส่วนคอร์รัปชั่นอย่างเป็นระบบที่โยงถึงการบุกจับแรงงานต่างชาติผิดกฎหมาย(หรือนายจ้าง) การตั้งด่านในที่ต่างๆ และการรีดไถในเมือง (Anderson 2021; Wahyudi 2017) ในปี 2559 อธิบดีกรมตรวจคนเข้าเมืองซึ่งเคยเป็นรองประธาน ปปช.มาเลเซียมาก่อนจึงให้ความสำคัญเรื่องการลงโทษเจ้าหน้าที่ทุจริตและการลงโทษนายจ้างด้วยมาตรการที่รุนแรงเช่น การจับส่งศาล การเฆี่ยน การประจานต่อสาธารณะ รวมทั้งการอายัดทรัพย์และบัญชีธนาคาร

ครับ คราวหน้าขอคุยต่อเรื่องยุทธศาสตร์แรงงานต่างชาติของมาเลเซีย

บทความโดย ดร.สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกใน มติชน เมื่อ 16 กันยายน 2564

ผลงานล่าสุดจากทีดีอาร์ไอ

สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์ | แรงงานข้ามชาติ | นายจ้าง | ลูกจ้าง | มาเลเซีย | แรงงาน