ปัญหาฝุ่นควันเป็นปัญหาที่นักวิชาการ ภาคประชาสังคมและภาคเอกชนให้ความสำคัญทั้งด้านสาเหตุ ผลกระทบด้านสุขภาพและเศรษฐกิจ และการขับเคลื่อนเพื่อแก้ปัญหาโครงสร้างนานหลายปี (งานวิจัยของศุทธินี ดนตรี และคณะ 2557 ข้อเสนอถึงผู้ว่าราชการภาคเหนือและรัฐบาลของทีมวิจัยมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 2563 สมุดปกขาวเครือข่ายอากาศสะอาด 2562 นิพนธ์ พัวพงศกร “นโยบายและแนวทางแก้ปัญหาหมอกควัน” 2562)
ในปี 2562 ภาครัฐเริ่มให้ความสำคัญในการแก้ไขปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 โดยกำหนดเป็นวาระแห่งชาติ แต่ก็ไม่สำเร็จ ล่าสุดในคำแถลงของครม. ต่อมารัฐสภา เมื่อ 11 กันยายน 2566 รัฐบาลก็ประกาศให้การแก้ไขปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 เป็นส่วนหนึ่งของวาระแห่งชาติด้านสิ่งแวดล้อม นอกจากร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด จะผ่านวาระแรกโดยมีผู้สนับสนุนท่วมท้นแล้ว รัฐบาลชุดนี้ได้จัดสรรงบประมาณสำหรับการจัดการปัญหาฝุ่นเพิ่มขึ้นจาก 16,133.4 ล้านบาทในปี 2566 เป็น 17,529.98 ล้านบาทในร่างกฎหมายงบประมาณปี 2567 รวมทั้งมีการเพิ่มงบกลางเพื่อใช้ในการดับไฟป่าในเชียงใหม่ และมีมาตรการห้ามเผาในบางช่วงเวลา ล่าสุดทั้งนายกรัฐมนตรีและพรรคก้าวไกลต่างก็แข่งกันลงพื้นที่เชียงใหม่เพื่อแก้ปัญหาการเผาในที่โล่งที่เริ่มรุนแรงขึ้นอีก
อย่างไรก็ดี ลำพังการทุ่มงบประมาณและระดมทรัพยากรในด้านการดับไฟป่าเป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าที่ปลายเหตุ การจะดำเนินนโยบายและมาตรการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศของภาครัฐให้ได้ผลอย่างจริงจัง และสามารถป้องกันหรือลดการเผาในที่โล่งได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทุกฝ่ายต้องมีความเข้าใจร่วมกันถึงปัญหาและสาเหตุที่สลับซับซ้อน แล้วกำหนดมาตรการ โครงการและจัดทำกรอบงบประมาณรายจ่าย ตลอดจนการปรับโครงสร้างระบบบริหารจัดการใหม่ที่จะสามารถนำไปสู่การแก้ไขปัญหาได้อย่างตรงจุด
บทความนี้จะกล่าวถึงแหล่งกำเนิดของฝุ่น PM2.5 ที่แตกต่างกันในเขตชนบท และเขตเมือง กทม. นอกจากน้ำมือของมนุษย์และปัญหาความยากจนของชาวบ้านในพื้นที่สูงแล้ว สภาพภูมิประเทศ ภูมิอากาศ ความผกผันของอุณหภูมิ และฝุ่นควัน PM2.5 ในจังหวัดใกล้เคียงและประเทศเพื่อนบ้านล้วนมีอิทธิพลต่อปัญหาความรุนแรงของ PM2.5[1] (ดังกรณีปัญหาที่เชียงรายที่มีค่า AQI และ PM2.5 สูงมากในระหว่างวันที่ 13-16 มีนาคม ที่ผ่านมาทั้งๆที่เชียงรายมีจุดความร้อนจากการเผาป่าและพื้นที่เกษตรน้อยมากเมื่อเทียบกับเชียงใหม่[2]) รวมถึงการวิเคราะห์ร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย พ.ศ. 2567 และจุดอ่อนของโครงสร้างการบริหารจัดการฝุ่น PM2.5 เพื่อรับมือกับฝุ่นควัน PM2.5 โดยจะเน้นแนวทางการแก้ปัญหาการเผาป่าและการเผาในที่โล่งในชนบท
ภาคเหนือ เผาไหม้ป่าไม้และการเกษตร เป็นต้นตอใหญ่ปัญหา PM2.5
ภาคเหนือค่าฝุ่นหนัก พบหลายสาเหตุ เผาป่า-การเกษตร-หวังเพิ่มงบ-บุกรุกพื้นที่ป่าโยงแนวเขตสปก.
เมื่อกล่าวถึงวิกฤตฝุ่น PM2.5 ภาคเหนือเป็นพื้นที่ ๆ เผชิญหน้ากับปัญหาอย่างหนักหน่วงที่สุด สาเหตุส่วนหนึ่งมาจากภูมิประเทศที่เป็นที่ราบในหุบเขาล้อมรอบไปด้วยภูเขา ลักษณะเหมือนแอ่งกระทะ จึงเกิดการสะสมหมอกควันมากกว่าพื้นที่ราบที่อากาศหมุนเวียนได้ง่าย อีกทั้งกระแสลมก็พัดจากทิศตะวันออกของแนวเทือกเขาเข้าสู่ตัวเมือง โดยเฉพาะเมืองเชียงใหม่
อย่างไรก็ดี การเผาจากฝีมือมนุษย์ยังเป็นสาเหตุสำคัญที่สุด ในเขตพื้นที่ชนบท หมอกควันมาจากการเผาไหม้ในป่ามากที่สุด รองลงมาคือการเผาเศษวัสดุการเกษตรในไร่นา การวิเคราะห์ข้อมูลพื้นที่เผาไหม้ซ้ำซากระหว่างปี 2553 – 2562 โดยใช้ข้อมูลจากดาวเทียม จุดความร้อนและการใช้ที่ดิน ของเจน ชาญณรงค์ และคณะ (2564) พบว่า จากพื้นที่เผาไหม้ซ้ำซาก 9,726,247 ไร่ เป็นพื้นที่ป่า 6,337,501 ไร่ (65.16%) ภาคเกษตร 3,145,414 ไร่ (32.34%) ที่เหลือเป็นการเผาประเภทอื่นในที่โล่ง
พื้นที่ป่าที่พบการเผาซ้ำซากมากที่สุด 4 อันดับแรก คือ พื้นที่แม่ปิง-อมก๋อย-แม่ตื่น (จํานวน 581,872 ไร่) พื้นที่สาละวิน-แม่สะเรียง (5.58 แสนไร่) ลุ่มน้ำปาย-ลุ่มแม่น้ำปายฝั่งซ้าย-น้ำตกแม่สุรินทร์ (3.12 แสนไร่) และ เขื่อนศรีนครินทร์ (1.67 แสนไร่)
พื้นที่เผาวัสดุการเกษตรมากที่สุดคือพื้นที่นาข้าว (21.74%) ตามมาด้วยไร่ข้าวโพด (6.05%) พื้นที่เกษตรอื่นๆ (2.83%) และไร่อ้อย (1.71%)
อย่างไรก็ตามหากใช้ข้อมูลจุดความร้อนของ GISTDA ในปี 2566 พบว่าพื้นที่เผาไหม้ต่างจากพื้นที่เผาซ้ำซาก 10 ปี เช่น พื้นที่เผาในป่าอุทยานแห่งชาติ (อช) และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า (ขสป) 4 แห่งแรก คือ อช.ศรีน่าน (4.6 แสนไร่) อช. เขื่อนศรีนครินทร์ (4.6 แสนไร่) ขสป. แม่ตื่น (3.7 แสนไร่) และ อช.สาละวิน (3.6 แสนไร่) ส่วนพื้นที่เกษตรที่เผาไหม้มากที่สุด คือ ข้าวโพด (1.42 ล้านไร่ หรือ 14.5%) ข้าว (1.1 ล้านไร่ หรือ 10.8%)
สาเหตุของการเผาป่าและพื้นที่เกษตรเกิดจากสาเหตุเชิงซ้อนหลายด้านที่เปลี่ยนแปลง และแตกต่างกันตามบริบทของพื้นที่ ทั้งมิติด้านสิ่งแวดล้อมทางกายภาพ ภูมิอากาศ สภาพเศรษฐกิจ-สังคม-การเมือง ตลอดจนนโยบายและมาตรการของรัฐด้านการใช้ทรัพยากรที่ดินและป่าไม้ การเกษตร และการจัดการฝุ่นควันพิษ (ดูศุทธินี ดนตรี 2562) นอกจากการเผาเพื่อหาของป่า โดยเฉพาะเห็ดเผาะ ผักหวาน สัตว์ป่า ฯลฯ เพราะความยากจน รายได้จากการเก็บของป่าเพียง 15-20 วันยังสูงกว่ารายได้จากการเกษตรทั้งปีแล้ว และการเผาเพื่อขยายพื้นที่การเกษตร สาเหตุอื่น คือ การเผาป่าเพื่อหวังเพิ่มงบประมาณของบางหน่วยงาน หรือเผาเพื่อกลั่นแกล้งเจ้าหน้าที่รัฐ
และที่สำคัญ น่าจะเป็นการเผาเพื่อบุกรุกพื้นที่ป่า การเปิดเผยเรื่องแนวเขตสปก.ในพื้นที่อุทยานเขาใหญ่ของนายชัยวัฒน์ ลิ้มลิขิตอักษร ทำให้เราเข้าใจถึงมูลเหตุเบื้องหลังของการเผาป่ารอบเขตอุทยาน ว่าเป็นการทำให้พื้นที่ป่าอุทยานบางส่วนกลายเป็นป่าเสื่อมโทรมที่เข้าหลักเกณฑ์ของสปก.ที่จะนำมาจัดสรรให้คนยากจนได้ กระบวนการนี้จะเกิดขึ้นไม่ได้ถ้าไม่มีความร่วมมือกันระหว่างข้าราชการบางคน นายทุนและนักการเมืองผู้มีอิทธิพล แม้ one map (ที่ริเริ่มตั้งแต่ปี 2559) จะเป็นทางแก้ไขที่น่าจะได้ผล แต่ประสบการณ์จัดทำ one map ที่ผ่านมาพิสูจน์ชัดว่าหากปราศจากความกล้าหาญของรัฐบาลและนายกรัฐมนตรีในการแก้ปัญหาโดยไม่คำนึงถึงผลประโยชน์ของพรรคพวก one map ก็คงไร้ความหมาย เราคงเห็นแค่การยุติความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานรัฐโดยไม่มีการแก้ไขปัญหาเผาป่าอุทยานเพื่อยึดครองที่ดินอย่างจริงจัง
การแก้ปัญหาการเผาเพื่อหาของป่า ประสบการณ์และความสำเร็จในการแก้ปัญหาการเผาป่าชุมชนขององค์กรเอกชน 3 แห่ง (มูลนิธิแม่ฟ้าหลวง มูลนิธิปิดทองหลังพระ และบริษัทเอส ซี จี) ในจังหวัดภาคเหนือหลายจังหวัด โดยการร่วมมือกับชุมชนพัฒนาเหมืองฝาย-สระพวงเพื่อให้ชาวบ้านมีแหล่งน้ำปลูกพืชมูลค่าสูง ร่วมกับการปลูกป่าโดยให้ชาวบ้านมีรายได้จากของป่า โดยให้ชุมชนร่วมกันกำหนดกติกาการใช้ประโยชน์จากป่าร่วมกันโดยไม่ต้องเผาป่า และการปลูกป่าที่สามารถขายคาร์บอนเครดิต ฯลฯ ทำให้ไม่มีการเผาในป่าชุมชนในรอบหลายปี (เช่นที่ลำปาง) ขณะที่ชุมชนมีรายได้เพิ่มขึ้น
รัฐบาลจึงควรนำประสบการณ์ของภาคเอกชน/ภาคประชาสังคมที่ประสบความสำเร็จในการส่งเสริมการปลูกป่าชุมชนมาจัดทำมาตรการส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนทั้งที่อาศัยอยู่ใกล้ป่าอุทยานและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่ามีบทบาทการอนุรักษ์พื้นที่ป่า โดยสามารถทำกินในพื้นที่ป่าและหารายได้จากของป่าแบบยั่งยืน รวมทั้งการปลูกป่าหรือการดูแลป่าอนุรักษ์ โดยอาศัยอำนาจตามพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และพ.ร.บ.ป่าสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า 2562 ที่มีวัตถุประสงค์ในการแก้ปัญหาความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานรัฐกับราษฎรที่อาศัยอยู่หรือทำกินในเขตอุทยานและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และช่วยเหลือราษฎรที่ไม่มีที่ดินทำกิน กฎหมายกำหนดบทเฉพาะกาลให้หน่วยงานรัฐเร่งรัดจัดทำโครงการอนุรักษ์และดูแลทรัพยากรธรรมชาติร่วมกับผู้ที่มีอาศัยอยู่ในป่าดังกล่าว แต่จนขณะนี้ก็ยังไม่มีการดำเนินการตามกฎหมายและบทเฉพาะกาลได้สิ้นสุดแล้ว
สำหรับเกษตรกรบนที่สูงที่ปลูกข้าวโพดและจำเป็นต้องเผาตอซัง รัฐควรแสวงหาอาชีพทางเลือกที่คุ้มค่ากว่าการปลูกข้าวโพดทั้งในด้านรายได้สุทธิและต้นทุนเสียโอกาสของเวลา เช่น การเปลี่ยนระบบการเกษตรเป็นแบบยั่งยืน (ดังกรณีการส่งเสริมการปลูกกาแฟ หรือไม้ผลโดยมูลนิธิปิดทองหลังพระที่น่าน) หรือการเปลี่ยนอาชีพของผู้สูงอายุจากการปลูกข้าวโพดไปเป็นการปลูกและบำรุงรักษาป่า โดยมีรายได้ที่ดีกว่าและสม่ำเสมอจากการขายคาร์บอนเครดิต แต่รัฐบาลต้องเร่งจัดทำนโยบายภาษีคาร์บอนภาคบังคับก่อน เพื่อให้การซื้อขายคาร์บอนมีราคาสูงเท่ากับต้นทุนทางสังคมที่เกิดจากการก่อก๊าซเรือนกระจกทั่วโลก รวมทั้งการสนับสนุนให้ภาคเอกชนพัฒนาอาชีพการรับรองกิจกรรมปลูกป่าเพื่อซื้อขายคาร์บอนเครดิตให้คนไทย (ดูข้อเสนอเรื่องคาร์บอนเครดิตสำหรับภาคเกษตร เช่น นิพนธ์ พัวพงศกร 2565 วิษณุ อรรถวานิช 2565 สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ 2567 ฯลฯ) ตลาดซื้อขายคาร์บอนดังกล่าวจะช่วยให้เกษตรกรมีรายได้สูงกว่าการปลูกข้าวโพด
นอกจากนั้น รัฐควรมีนโยบายส่งเสริมการพัฒนาทักษะและอาชีพนอกภาคเกษตรให้เกษตรกรและแรงงานบนที่สูง
มาตรการลดการเผาตอซังข้าว เป็นเรื่องที่ยากที่สุดเพราะเหตุผลที่บังคับให้ชาวนาต้องเผาตอซังสลับซับซ้อนมาก แม้ว่าชาวนาสามารถขายฟางข้าวได้ ใช้ฟางเลี้ยววัวควาย หรือได้ประโยชน์ด้านธาตุอาหารอินทรีย์ (organic matter) จากการไถกลบตอซัง หรือทิ้งให้ตอซังย่อยสลาย แต่ชาวนาจำนวนมากยังต้องเผาตอซัง โดยเฉพาะคนที่ทำนาปีละสองครั้ง หรือ ห้าครั้งในสองปี เพราะช่วงห่างระหว่างการเก็บเกี่ยวกับการเพาะปลูกในรอบถัดไป ไม่เพียงพอที่จะทำให้ตอซังย่อยสลาย หรือ ขาดน้ำชลประทานเพื่อใช้หมักตอซัง หรือแม้แต่แปลงนาน้ำฝนก็ต้องเผาตอซังก่อนปลูก เพราะตอซังในนาข้าวค่อนข้างสูงทำให้รถไถไม่ยอมให้บริการจนกว่าเจ้าของนาจะยอมให้เผาตอซังก่อน หรือแปลงนามีวัชพืช โรคข้าว รวมทั้งข้าวดีด (rice weed) ที่ติดมากับรถเกี่ยวข้าว ทำให้ต้องเผาตอซังและวัชพืชก่อนทำนารอบถัดไป
ดังนั้นมาตรการเงินอุดหนุนแก่ชาวนาชาวนาโดยเพิ่มเงื่อนไขไม่ให้เผาตอซัง อาจจะเป็นมาตรการที่ได้ผลเฉพาะในบางพื้นที่เท่านั้น จึงจำเป็นที่ต้องมีการพัฒนาเทคโนโลยีใหม่ๆ (เช่น การใช้ฟางข้าวผลิตวัสดุก่อสร้าง จานชามที่ย่อยสลายได้ การใช้แนวคิดคืนชีวิตเกษตรกรรม (regenerative agriculture) ฯลฯ ) ที่ก่อให้เกิดรายได้สุทธิสูงกว่าการเผาตอซัง หรือมีมาตรการยกเว้นยอมให้มีการเผาในกรณีที่จำเป็นเหมือนกฎหมายในบางประเทศ เช่นที่แคลิฟอร์เนีย
มาตรการให้เงินอุดหนุนการตัดอ้อยสดโดยไม่เผา 120 บาทต่อตัน กับการที่โรงงานน้ำตาลสนับสนุนให้หัวหน้าโควต้าอ้อย เป็นผู้ให้บริการตัดอ้อย และอัดใบอ้อย โดยรับซื้อก้อนใบอ้อยที่เป็นเชื้อเพลิงชีวมวลจากชาวไร่อ้อย เพื่อขายให้โรงงานน้ำตาล เป็นมาตรการที่มีประสิทธิผล เพราะทำให้สามารถลดพื้นที่การเผาไร่อ้อยได้อย่างจริงจัง แต่น่าเสียดายที่รัฐบาลไม่มีมาตรการอุดหนุนการตัดอ้อยสดในฤดูตัดอ้อยปี 2567 ทำให้มีการเผาไร่อ้อยเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ นอกจากนั้นยังมีปัญหาเครื่องตัดอ้อยของไทยยังมีประสิทธิภาพค่อนข้างต่ำ หากปีใดมีผลผลิตอ้อยเกินกว่า 110-140 ล้านตัน ชาวไร่จะมีปัญหาขาดแคลนแรงงานตัดอ้อย ทำให้จำเป็นต้องเผาไร่ก่อนตัดเพิ่มขึ้น
แหล่งเกิดฝุ่น PM2.5 จากนอกประเทศ โดยเฉพาะจากประเทศเมียนมาร์ ลาว และกัมพูชา
ฝุ่น PM2.5 จากการเผาในที่โล่ง มิได้เกิดขึ้นแต่ภายในจังหวัด แต่มีกระแสลมพัดพามาทั้งจากจังหวัดใกล้เคียงและจากประเทศเพื่อนบ้าน แอ่งฝุ่นควัน PM2.5 นี้เรียกว่า airshed ที่มีลักษณะคล้ายกับพื้นที่ลุ่มน้ำ หรือ rivershed[3]
แหล่งเกิดมลพิษที่ยากต่อการจัดการสำหรับรัฐไทยคือ ฝุ่นที่พัดมาจากประเทศเพื่อนบ้านจากการเผาพื้นที่นา ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และอ้อย โดยเฉพาะการเผาพื้นที่ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในเมียนมาร์ ที่ไทยนำเข้าปริมาณมากขึ้นอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่ปี 2562 และการเผาป่าเพื่อลักลอบปลูกมันสำปะหลังเพื่อการส่งออกของประเทศลาว ข้อมูลจาก ASEAN Specialised Meteorological Centre (2023) แสดงให้เห็นว่า ภายหลังสถานการณ์โควิด-19 ทุเลาลง จุดความร้อนของทั้งเมียนมาร์และลาวกลับมาเพิ่มขึ้นอีกครั้ง (รูปที่ 2)
แนวทางในการแก้ปัญหาฝุ่นควันข้ามแดน ควรเริ่มจากการขอความช่วยเหลือจากธนาคารโลกให้คำนวณขนาดและขอบเขตของพื้นที่ที่เป็นแอ่งฝุ่นควันสำหรับจังหวัดในภาคเหนือตอนบนและประเทศเพื่อนบ้าน เพื่อให้มีข้อมูลชัดเจนว่าการแก้ปัญหาฝุ่นควันจากการเผาในที่โล่งและเผาป่าในภาคเหนือต้องครอบคลุมพื้นที่ใดบ้าง จากนั้นจึงกำหนดแนวทางและมาตรการเจรจาตกลงกับรัฐบาลเพื่อนบ้านเรื่องการรับซื้อข้าวโพดที่ไม่มีการเผาตอซัง รวมทั้งการรับซื้อข้าวโพดจากประเทศที่ไม่มีการเผาในที่โล่งผ่านข้อตกลง FTA
รูปที่ 2 จำนวนจุดความร้อนที่เกิดในประเทศอาเซียนตอนบนระหว่างปี 2018-2023
นโยบาย มาตรการ งบประมาณและระบบการบริหารจัดการเพื่อแก้ปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 : จุดอ่อนด้านโครงสร้างสถาบัน
หลักฐานเชิงประจักษ์ที่แสดงจุดอ่อนของการจัดทำนโยบายและระบบการบริหารจัดการเพื่อแก้ปัญหาฝุ่นควัน PM 2.5 คือ ก) การจัดสรรงบประมาณปี 2567 เพื่อดำเนินการตามนโยบายป้องกันและลดปัญหาฝุ่นควัน PM 2.5 ที่เป็นวาระแห่งชาติของรัฐบาลชุดนี้ ข) ปัญหาโครงสร้างการบริหารจัดการแบบแยกส่วน และ ค) ปัญหาด้านข้อมูล
งบประมาณด้านการแก้ปัญหาฝุ่นควัน PM 2.5 ในปี 2567 กระจุกตัวสูงมาก กล่าวคือ (ก) จากวงเงินประมาณด้าน PM 2.5 ในปี 2567/68 จำนวน 17,529.98 ล้านบาท หน่วยงานที่ได้รับจากจัดสรรงบประมาณมากที่สุด คือ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) กระทรวงมหาดไทย ได้รับงบประมาณ 15,639.64 ล้านบาท คิดเป็น 89.2 % ของงบประมาณด้าน PM 2.5 ทั้งหมด เพิ่มขึ้น 15.1% จากปีงบประมาณ 2566/67 (ข้อมูลจากพรรคก้าวไกล) นอกจากนั้นงบส่วนใหญ่ (99.7%) ของปภ.เป็นงบลงทุน[4] ข้อมูลดังกล่าวสะท้อนแนวคิดของรัฐในการแก้ปัญหา PM 2.5 ที่ยังเชื่อว่าปัญหาฝุ่น PM 2.5 เป็น “ปัญหาสาธารณภัย” ทั้งๆที่ในข้อเท็จจริงเป็น “ปัญหาโครงสร้างด้านเศรษฐกิจ-สังคม-ธรรมาภิบาล” ที่สลับซับซ้อน
ตารางที่ 1 สรุปร่างงบประมาณรายจ่าย พ.ศ. 2567 ที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาหมอกควัน PM2.5
(6 กระทรวง ธ.ก.ส. จังหวัดและกลุ่มจังหวัด )
(ข) ประการที่สอง งบประมาณเกือบทั้งหมด (96.2%) ตกอยู่กับหน่วยราชการส่วนกลาง (15 หน่วยงาน) ขณะที่จังหวัดที่ต้องเผชิญกับปัญหา PM 2.5 โดยตรง มีเพียง 11 จังหวัดและ 2 กลุ่มจังหวัดที่ได้รับงบประมาณเพียง 217.92 ล้านบาท (1.24%) เหตุผลใหญ่ คือ ระบบบริหารราชการไทยเป็นระบบรวมศูนย์อำนาจ กรมต่างๆมีรัฐมนตรีเป็นผู้เจรจาของบประมาณกับสำนักงบประมาณโดยตรง แต่จังหวัดไม่มีเจ้าภาพทำหน้าที่เจรจา ผล คือ งบประมาณจะตกกับกรมที่รัฐมนตรีมีอำนาจ
ยิ่งกว่านั้นงบประมาณยังเป็นเบี้ยหัวแตกที่หน่วยงานรัฐต่างคนต่างดำเนินการ (ดูประเด็นนี้เพิ่มเติมข้างล่าง) แม้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม สำนักงบประมาณ และ กพร. ได้ริเริ่มให้มีการจัดทำระบบบูรณาการโครงการและงบประมาณของหน่วยงานรัฐตั้งแต่ปี 2560 ( เช่น ระบบ eMENSCR) รวมทั้งงบบูรณาการระดับจังหวัดและกลุ่มจังหวัด และการจัดทำตัวชี้วัดร่วม (joint KPI) แต่ก็ยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร[5]
(ค) ข้อสังเกตอื่นๆ เช่น งบประมาณที่กรมอุทยานได้รับการจัดสรรเพื่อดูแลเพิ่มประสิทธิภาพการแก้ไขปัญหาไฟป่า 224.8 ล้านบาท ยังน้อยกว่างบจำนวน 303.75 ล้านบาทเพื่อใช้แก้ไขปัญหาการเผาป่าในพื้นที่เป้าหมายเฝ้าระวัง 10 แห่ง ที่ประมาณการโดยคณะทำงานขับเคลื่อนร่างกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด นอกจากนั้นงบของหลายหน่วยงาน รวมทั้งในบางจังหวัดเน้นการจัดอบรม มีแค่ตัวชี้วัดที่เป็นเพียงสัดส่วนผู้เข้าร่วมและผู้นำความรู้ไปใช้เพียงแค่ปีเดียว ไม่ได้กล่าวถึงระยะเวลาที่นำไปใช้อย่างต่อเนื่องจนเกิดผลลัพธ์เชิงประจักษ์ หรือมีตัวชี้วัดที่ไม่สอดคล้องกับปัญหา เป็นต้น
ระบบบริหารจัดการตามฤดูฝุ่น แบบแยกส่วน ต่างคนต่างทำ จุดอ่อนที่สำคัญที่สุดของการจัดการฝุ่น PM2.5 ในภาคเหนือ คือระบบการบริหารจัดการฝุ่น PM2.5 ยังเป็นการจัดการตามฤดูฝุ่น เพราะแนวคิดว่าฝุ่น PM2.5 เป็นสาธารณภัยที่เกิดจากไฟป่า จึงมีการตั้งคณะกรรมการเพื่อแก้ปัญหาในปลายปี จนฝุ่นหมดไปในเดือนพฤษภาคมก็เลิกลาไป ยิ่งกว่านั้นหน่วยราชการยังทำงานแบบแยกส่วน องค์กรใคร องค์กรมัน ขาดความจำสถาบันที่จะเป็นประโยชน์ต่อการศึกษาหาแนวทางการป้องกันร่วมกัน จุดอ่อนนี้เห็นได้จากการที่รัฐบาลและหน่วยงานรัฐใช้ข้อมูลจุดความร้อนเพื่อเผชิญเหตุในแต่ละช่วงเวลา เมื่อเหตุการณ์คลี่คลาย ก็ถือว่าภาระกิจการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเสร็จสิ้น ปิดแฟ้มได้ (มิ่งสรรพ์ กรุงเทพธุรกิจ 7 เมษายน 2566) จึงไม่มีการสร้าง ‘ความจำสถาบัน‘ ไม่มีการจัดทำข้อมูลของทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไปวิเคราะห์เชิงลึกว่าอะไรคือสาเหตุ รูปแบบและพฤติกรรมการเผา ตลอดจนการนำประสบการณ์ดับไฟและการแก้ปัญหาของหน่วยงานต่างๆมาประมวลเพื่อวิเคราะห์หาหนทางป้องกันในปีต่อๆไป ทั้งๆที่เคยมีงานวิจัยเรื่องการเผาไหม้ซ้ำซากที่สามารถระบุสถานที่และเวลาการเผาอย่างชัดเจน (ดูงานวิจัยของศุทธินี ดนตรี)
ปัญหาการขาดความจำสถาบันนี้เกิดจากจุดอ่อนด้านโครงสร้างของสถาบันในการบริหารจัดการเพื่อป้องกันและแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 กล่าวคือ รัฐไทยไม่เคยมี “หน่วยงานมืออาขีพและบุคลากรมืออาชีพ” ที่เป็นแกนหลักรับผิดชอบการแก้ปัญหา PM2.5 ในระยะยาว[6] ระบบการบริหารของไทยมีแต่การตั้งคณะกรรมการชุดต่างๆและคณะทำงานเฉพาะกิจในหลายระดับ ไม่มีการแบ่งแยกระหว่างฝ่ายการเมืองผู้มีอำนาจกำหนดนโยบาย กับข้าราชการมืออาชีพที่ควรได้รับมอบอำนาจในการบริหารจัดการ บ่อยครั้งที่เราเห็นฝ่ายการเมืองเข้ามาดำเนินการเสมือนเป็นอธิบดี นอกจากนั้นหน่วยงานส่วนกลางของรัฐต่างก็ไม่ได้มีพันธกิจโดยตรงในการป้องกันและลดปัญหา PM2.5 แบบครบวงจร
ปัญหาข้อมูล คือ ก่อนที่คณะทำงานของสำนักนายกรัฐมนตรีจะจัดทำข้อมูลพื้นที่เผาซ้ำซากในรอบ 10 ปี โดยอาศัยข้อมูลจุดความร้อนของ GISTDA ค่าดัชนีต่างๆจากดาวเทียม (เช่น NDVI ) และข้อมูลพื้นที่ป่า มาสร้างฐานข้อมูลที่สามารถระบุพิกัดพื้นที่ จำนวนพื้นที่เผา และเวลาเผา หน่วยงานรัฐไม่มีชุดข้อมูลกลางที่ใช้ร่วมกัน ต่างคนต่างใช้ข้อมูลของตนเองตามขอบเขตความรับผิดชอบของตน มิได้มีการเชื่อมโยงข้อมูลกัน
แนวทางแก้ไข
6ข้อเสนอ หนุนตั้ง “คกก.นโยบายฝุ่นควัน PM2.5” มีอำนาจเต็มแก้ปัญหา -เร่งแก้กม. ออกกลไกใหม่ -ทำแซนด์บ็อกภาคเหนือตอนบน -จับมือเพื่อนบ้านคุมเผาในที่โล่ง
(ก)การจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายฝุ่นควัน PM2.5 (ที่เป็นฝ่ายการเมือง) และจัดตั้งหน่วยงานหลักทำหน้าที่เป็นศูนย์การบริหารจัดการฝุ่น PM2.5 แบบมืออาชีพ โดยได้รับมอบอำนาจเต็มจากฝ่ายการเมืองให้เป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารจัดการปัญหาฝุ่น PM2.5 นายกรัฐมนตรีอาจต้องใช้อำนาจจากกฎหมายหลายฉบับ (ได้แก่ พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ร.บ.ป่าอุทยาน เขตสงวนสัตว์ป่า ฯลฯ) และอำนาจของนายกรัฐมนตรีในการกำหนดระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี
หน้าที่หลักของหน่วยงานนี้ คือ เป็นศูนย์กลางในการร่วมแก้ปัญหากับหน่วยงานที่มีหน้าที่ต่างๆ (รวมทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) เช่น ร่วมมือกับกรมอุทยานฯในการดับไฟ โดยการวางแผนและจัดทำงบประมาณร่วมกัน แต่การดับไฟยังเป็นหน้าที่ของกรมอุทยานฯ ส่วนหน่วยงานใหม่นี้มีหน้าที่รวบรวมข้อมูล big data ประสบการณ์และปัญหาการทำงาน ถอดบทเรียน แล้วนำข้อมูลที่ได้จากการร่วมมือกับทุกหน่วยงานมาวิเคราะห์โดยใช้ AI เพื่อใช้ในการติดตาม ประเมินผล ปรับปรุงแนวทางและมาตรการในการทำงาน และปรับปรุงแผน นอกจากนั้นยังมีหน้าที่เชื่อมโยงข้อมูลจุดความร้อนและดัชนีพื้นที่เผาไหม้จากดาวเทียม (เช่น ดัชนี Normalized Burn Ratio หรือ Burn Severity Index ดัชนีวัดการเปลี่ยนแปลงของชนิดพืชที่คลุมดิน (NDVI) และข้อมูลล่าสุดที่วัดความผกผันของอุณหภูมิรายจังหวัดของกรมอุตุนิยม [7]) เพื่อให้สามารถวิเคราะห์ความเชื่อมโยงของกองไฟในแต่ละพื้นที่เป็นอนุกรมเวลา ซึ่งจะทำให้หน่วยงานรัฐมีข้อมูลชุดเดียวกันแบบ real time และสามารถวิเคราะห์ทิศทางการเคลื่อนที่ของไฟ รวมทั้งข้อมูลประกอบอื่นๆ ซึ่งจะทำให้รัฐทราบสาเหตุของไฟและสามารถระบุวิธีแก้ไขที่ถูกต้องและทันเวลา
หน้าที่อีกสองประการ คือเป็นศูนย์จัดทำงบประมาณบูรณาการโดยการร่วมมือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง สำนักงบประมาณและกพร. รวมทั้งการกำหนดตัวชี้วัดผลการดำเนินงาน อีกหน้าที่คือการวิเคราะห์และนำเสนอเครื่องมือใหม่ๆในการป้องกันและลดฝุ่น PM2.5 รวมทั้งการส่งเสริมกิจกรรมการดูแลคุณภาพอากาศโดยอาศัยเครื่องมือด้านการเงิน เศรษฐศาสตร์ สังคมและสิ่งแวดล้อม นอกจากนั้นอาจมีความจำเป็นที่จะต้องจัดตั้งกองทุนขึ้นในหน่วยงานนี้ เพราะในบางกรณีงบประมาณของรัฐ (รวมทั้งงบกลาง) อาจไม่เพียงพอและมีข้อจำกัดในการใช้จ่าย
หน่วยงานนี้จะเป็นองค์กรขนาดเล็ก แต่ต้องใช้บุคลากรที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านต่างๆ เช่น การป้องกันไฟป่า การอนุรักษ์ป่า ความรู้เรื่องระบบเกษตรยั่งยืนและอาชีพทางเลือกสำหรับเกษตรกร ความรู้เรื่องการกำกับควบคุมมลภาวะด้าน ambient standards ที่เกิดจากรถยนต์ โรงงาน โรงไฟฟ้า เป็นต้น
ข)เร่งรัดการแก้ไขกฎหมาย เพื่อให้มีเครื่องมือใหม่ด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม ในการป้องกันและลดปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 (เช่นการใช้ราคาและเงินอุดหนุนเป็นแรงจูงใจ/ บทลงโทษ) เร่งออกกฎหมายภาษีคาร์บอนภาคบังคับและการจัดตั้งตลาดซื้อขายคาร์บอนดังกล่าวข้างต้น ส่วนหน่วยงานที่เป็นผู้รับผิดชอบด้านการออกแบบเครื่องมือด้านการเงิน เศรษฐศาสตร์ สังคมและสิ่งแวดล้อม คือหน่วยงานหลักตามข้อ (ก)
ค) จัดทำโครงการทดลองรูปแบบการบริหารจัดการเพื่อการแก้ปัญหา PM2.5 (sand box) ในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนโดยรวมกลุ่มจังหวัดที่คาดว่าอยู่ในพื้นที่แอ่งฝุ่น PM2.5 เดียวกัน (airshed กล่าวคือ การเผาป่าหรือพื้นที่เกษตรในจังหวัดทำให้ฝุ่นพัดข้ามแดนไปยังจังหวัดใกล้เคียง) รูปแบบของโครงการทดลองนี้ประกอบด้วย การกำหนดพื้นที่ในจังหวัดภาคเหนือตอนบนที่ปัญหา PM2.5 รุนแรง และมีข้อมูลชัดเจนว่าอยู่ในพื้นที่แอ่งฝุ่น PM2.5 เดียวกัน (airshed) จากนั้นมีการตรากฎหมายพิเศษแบบเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ที่ให้อำนาจพิเศษในการดำเนินงานแก่หน่วยงานหลักตามข้อเสนอ (ก) แต่มีกระบวนทำงานจากล่างสู่บน โดยเฉพาะการร่วมมือกับทุกหน่วยงานที่รับผิดชอบในพื้นที่ โดยการให้เจ้าหน้าที่ และอปท. ที่อยู่พื้นที่เข้ามามีส่วนร่วมในจัดทำแผนปฏิบัติการ/โครงการ และงบประมาณแบบบูรณาการ ไม่ใช่แค่เจ้าหน้าที่ระดับสูงจากส่วนกลางเพียงฝ่ายเดียวเท่านั้น โดยกำหนดเป้าหมายและตัวชี้วัด (KPI) กระบวนการติดตามประเมินผลในพื้นที่ นอกจากนั้นการทำแผนปฏิบัติงานควรมีภาคเอกชนภาคประชาสังคม และวิชาการในพื้นที่เข้าร่วมให้ข้อเสนอแนะในการจัดทำ และดำเนินการ โดยอาศัยข้อมูล big data จากทุกฝ่ายในข้อ (ง) กระบวนการจัดทำแผน/โครงการ และการดำเนินงานควรเป็นกระบวนการกระจายอำนาจให้มากที่สุด โดยให้ผู้เกี่ยวข้องในพื้นที่มีบทบาทหลัก ส่วนหน่วยงานรัฐส่วนกลางเป็นผู้สนับสนุนในด้านทรัพยากร กำลังคน ข้อมูล และคำแนะนำด้านกฎระเบียบและวิชาการ
ง)การจัดทำข้อมูล big data และประมวลประสบการณ์ดำเนินงานแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 ของหน่วยงานรัฐเพื่อใช้ในการวางแผนและปรับปรุงมาตรการแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 รวมทั้งนำข้อมูลไปใช้วิเคราะห์วิจัยและประเมินผลดำเนินงาน เพื่อเป็นประโยชน์ในการกำหนดและปรับปรุงแผน มาตรการ และประเมินผลของทุกหน่วยงาน รวมทั้งขอความช่วยเหลือจากธนาคารโลกในการศึกษาและระบุพื้นที่ airshed ในพื้นที่ชายแดนของประเทศเพื่อนบ้าน ที่มีกิจกรรมเผาในที่โล่งและฝุ่นควัน PM2.5 พัดเข้ามาในพื้นที่ภาคเหนือ และรอบกรุงเทพฯ
จ)บูรณาการงบประมาณของหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น โดยรวมงบ function & agenda ด้านการจัดการฝุ่น PM2.5 ของทุกหน่วยงาน และให้หน่วยงานรัฐร่วมมือกับหน่วยงานหลักที่เป็นมืออาชีพในข้อ (ก) ในการบริหารจัดการเพื่อป้องกันและลดฝุ่น PM2.5 รวมทั้งการพัฒนาระบบการเกษตรแบบยั่งยืนและพัฒนาอาชีพทางเลือกอื่นๆสำหรับเกษตรกรแรงงานบนที่สูงที่ยากจนเพื่อลดการเผาป่าและพื้นที่เกษตร
ฉ)นโยบายร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านในการกำหนดมาตรการลดการเผาในที่โล่ง หรือการปรับเปลี่ยนระบบการเกษตรเป็นแบบยั่งยืน ข้อควรระวังคือ ไทยเป็นสมาชิก WTO และต้องทำตามข้อตกลงระหว่างประเทศ เราไม่สามารถเปิดปิดประตูการค้าตามอำเภอใจโดยขัดกับหลักการ most favored nation ของ WTO
หมายเหตุ: สีเขียวคืองบเพิ่มขึ้นจากปี 2566 และสีแดงหมายถึงงบลดลงจากปี 2566
บทความโดย : ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ สุทธิภัทร ราชคม และ กำพล ปั้นตะกั่ว นักวิจัยนโยบายเกษตรสมัยใหม่ ทีดีอาร์ไอ
หมายเหตุ บทความชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของบทความเรื่อง ปัญหาฝุ่น PM2.5: แนวทางป้องกัน-ลดเผาในที่โล่ง และร่างพ.ร.บ.งบฯ 67 อ่านบทความฉบับเต็มคลิก
[1] ปัญหานี้ เรียกว่า air shed ซึ่งจะอธิบายเพิ่มเติมข้างล่าง
[2] ระหว่างวันที่ 14-16 มีนาคม 2567 ค่า PM2.5 ที่เชียงรายเฉลี่ย 82.5-152.7 มก./ตารางเมตร เชียงใหม่ 115.6-148.7 มก/ ตรม. แต่จุดความร้อนขากดาวเทียม Suomi NPP ในเชียงรายมีเพียง 7-29 จุด ขณะที่เชียงใหม่มีจุดความร้อน 121-245 จุด แสดงว่าฝุ่น PM2.5 ในเชียงรายมาจากการเผาไหม้ในจังหวัดใกล้เคียง
[3] ยังไม่มีการศึกษาขนาดของพื้นที่ฝุ่นควัน airshed ที่ครอบคลุมกรุงเทพฯ และจังหวัดในภาคเหนือว่าครอบคลุมพื้นที่เท่าไรทั้งในจังหวัดใกล้เคียงและในพื้นที่ชายแดนของประเทศเพื่อนบ้าน รัฐบาลจีนและอินเดียต่างขอความช่วยเหลือทางวิชาการจากธนาคารโลกให้ช่วยจำลองสภาพภูมิอากาศเพื่อระบุพื้นที่ airshed รอบปักกิ่ง และ เมืองสำคัญของอินเดีย ปากีสถาน และบังคลาเทศ เพื่อใช้เป็นแนวทางในการกำหนดความร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านในการแก้ปัญหาฝุ่นควัน PM2.5
[4] งบลงทุนของปภ.เป็นการจัดซื้อยานพาหนะและขนส่ง และระบบเตือนภัยแบบ Virtual Reality ฯลฯ ซึ่งอยู่ในเขต กทม. เป็นหลัก
[5] เหตุผล คือ (ก) งบประมาณสำหรับแผนงานบูรณาการมีความหมายเฉพาะงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณตั้งแต่สองหน่วยขึ้นไป ร่วมกันรับผิดชอบ (หนังสือของสำนักงบประมาณเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการจัดทำงบประมาณรายจ่ายบูรณาการ ถึงนายกรัฐมนตรี ที่ นร.0728/147 วันที่ 28 พ.ย. 2561) งบบูรณาการจึงไม่ควบคลุมงบตามอำนาจหน้าที่ (function) ของหน่วยงานรัฐ หรือแม้แต่งบ agenda (ข) การกำหนดค่า joint KPI ของกพร. เป็นค่าที่กำหนดภายหลังจากที่ได้รับงบประมาณ และสามารถเจรจาต่อรองได้ ไม่ใช่ค่า joint KPI ในขณะที่จัดทำงบประมาณบูรณาการ
[6] ในต่างประเทศ หน่วยงานด้านป้องกันสาธารณภัย มีเจ้าหน้าทีที่เป็นมืออาชีพรับผิดชอบตั้งแต่การวางแผนป้องกัน (prevention) การเตรียมความพร้อม (เช่นจัดสถานที่หลบภัย) การตอบสนองเผชิญเหตุ (response) การเยียวยา การฟื้นฟู (recovery) และนำข้อมูลจากการดำเนินงานมาทบทวนปรับปรุงแผน เราเรียกระบบการบริหารจัดการแบบนี้ว่าเป็นการจัดการสาธารณภัยแบบครบวงจร (disaster management cycle) โดยที่หน่วยงานที่เป็นมืออาชีพจะขึ้นตรงกับคณะกรรมการนโยบายระดับชาติ (ซึ่งเป็นฝ่ายการเมือง) จึงมีอำนาจเต็มในการบริหารจัดการครบวงจรตามที่ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการนโยบายระดับชาติ แต่ระบบบริหารจัดการสาธารณภัยของไทยจะมีคณะกรรมการระดับชาติที่ประกอบด้วยรัฐมนตรีและข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ไม่มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหาร ตัวอย่างเดียวของไทยที่มีการบริหารจัดการแบบมืออาชีพ คือกรณีถ้ำหลวง ที่ผู้ว่าราขการจังหวัดเชียงรายได้รับมอบอำนาจเต็มจากนายกรัฐมนตรีในการช่วยเหลือนักฟุตบอลทีมหมูป่าออกจากถ้ำที่ถูกน้ำท่วมได้สำเร็จ
[7] ประโยชน์ของการมีข้อมูลอุณหภูมิผกผัน คือ หน่วยงานรัฐสามารถออกประกาศให้เกษตรกรซึ่งจำเป็นต้องเผาวัสดุการเกษตร เลือกวันชิงเผาในวันที่จะไม่ก่อให้เกิดฝุ่นพิษกระจุกตัวอยู่กับที่ในวันที่ไม่มีลม